浅析非法占用农用地罪及其立法反思

宁波市国土资源局镇海分局 邬建明

浅析非法占用农用地罪及其立法反思

宁波市国土资源局镇海分局 邬建明

土地资源是一种特殊的自然资源，鉴于我国人多地少的基本国情，我国实行的是最严格的土地管理制度。与之相适应，我国刑法中对一些严重影响土地管理秩序的土地违法行为也予以了规定。我国现行1997年《刑法》规定了四种严重土地违法行为的刑事责任，规定在妨碍社会管理秩序罪的部分，分别是非法占用农用地罪（第342条）、非法转让、倒卖土地使用权罪（第228条）、非法批准征用、占用土地罪（第410条）、非法低价出让国有土地使用权罪（第410条）。其中日常土地管理中最为常见的就是非法占用农用地罪的适用，以下对该罪作简要分析。

一、非法占用农用地罪的犯罪构成

《土地管理法》第七十三条规定了非法转让土地，将农用地改为建设用地的责任，第七十六条规定了非法占地的责任，在符合一定条件的时，上述行为就由刑法予以规制。《刑法》三百四十二条最初规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”刑法当时规定的着眼点在于保护耕地资源，对于其他的土地类型并没有涉及。本条在2001年刑法修正案二中进行了修改，改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”可见，随着经济的发展，各类恶劣的毁林、毁坏草地案件的出现，为了加大对这类行为的处罚力度，提高执法部门的震慑力，刑法修正案二时扩大了对这类非法占地行为的处罚力度，适用的范围由“耕地”扩展到“农用地”。根据《土地管理法》第四条对于土地的分类，农用地是和建设用地、未利用地相对应的一种土地用途类型，土地管理法第二条第三款进一步明确了农用地的概念：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。适用范围的扩大无疑更好地保护了除耕地外的其他农用地，使违法单位或个人占用林地等农用地的违法成本大为提高。本罪的犯罪客体是国家正常的土地管理制度。客观方面要求违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占用的土地的用途，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为。其中，“违反土地管理法规”应广义地理解为违反土地管理法、森林法。草原法等相关涉及土地的法律以及行政法规中的相关规定。本罪的犯罪主体为一般主体，可以是自然人，也可以是单位，根据刑法第342条、第346条的规定，自然人犯本罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金，单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他责任人，依照自然人犯本罪的规定处罚。本罪的主观方面为故意，包括直接故意或者是间接故意，若主观方面出于过失，则不能构成本罪。

二、实务认定中几个注意问题

1.非法占有、改变土地用途的认定

“非法占用”行为法律中明确的有三种情况，分别是：一、未经相关政府和国家土地行政主管机关审核批准而擅自占用农用地；二、超过批准的用地数量占用农用地；三、采取欺骗的手段骗取批准而占用农用地。“改变土地用途”是指行为人将批准专用的农用地用作他用。在现实中很多违法用地是以“以租代征”的形式出现，所谓“以租代征”是指通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质仍然是规避法定的农用地转用和土地征收审批手续，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务，这也是一种典型的未经相关政府和国家土地行政主管机关审核批准而擅自占用农用地的形式，应当严肃查处，构成犯罪的应当移送司法机关。但是，非法占用农村集体的非农建设用地仍然不包括在本罪当中，这也是本罪外延规定的不够周延之处，给国土行政执法部门对于严重的违法占地行为移送司法部门处理带来了很多不便。

2.本罪是结果犯，要同时符合两个法定后果

本罪是结果犯，即不仅要实施具体犯罪构成客观要件的行为，而且必须发生法定的犯罪结果，才能构成既遂的犯罪。本罪的犯罪结果为两项，且必须要同时具备，一是数量较大，二是造成农用地遭到大量毁坏。对于这两点的认定，最高人民法院在2000年颁布了《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）中明确了：一、非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。对于地类的认定应根据最新的土地调查类型。二、非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由于耕地鉴定工作的专业性，在判断耕地是否严重毁坏或者严重污染时，国土行政执法部门应该加强与农业主管部门的配合，由农业主管部门出具专业鉴定报告，国土部门依据报告依法处理。另外需要指出的是，由于法释〔2000〕14号司法解释在前，刑法对于非法占用农用地罪的修改在后，在现行立法和司法解释的层面，对于非法占用林地等非耕地的农用地“数量较大”及“造成林地大量毁坏”的认定标准不很明确，在司法实践中，通常以耕地的认定标准为依据。

三、立法反思

由于刑法的谦抑性，只有那些严重危害社会管理秩序的土地违法行为才可能由刑法予以规制，但是刑法作为最严厉的惩罚措施，其预防犯罪，对犯罪分子产生震慑力的效果也是无可替代的。从上面的分析可以看出，对于认定本罪，刑法的门槛是相当高的，周延也不甚严密，以至于在实际的操作过程中，要认定本罪有相当的困难。在当前经济快速发展，用地压力不断增大、严重破坏土地案件时有发生的大背景下，为了更好地保护和利用土地资源，仅仅保护农用地显然是不够的，笔者建议如下：第一，将保护范围扩大到一切土地，但对于农用地和未利用地、建设用地建议设置数量不同、差距明显的入罪数量标准，以此来区分危害程度的不同。第二，由于土地遭到破坏后往往需要相当长的时间才可能恢复生产，从耕地保护的角度来考虑，将本罪作为行为犯来处罚更加适宜。

综上，立法、司法、土地行政机关应加强部门联动，明确入罪的标准，根据社会发展的现实需要及时出台相关的解释，这样可以使得犯罪分子得到应有的惩罚，宝贵的土地资源得到更好的保护与利用。