构筑功能定位清晰、优势互补、辐射带动强的开发区新格局——浙江开发区整合优化提升思路研究

浙江省发改委外资处课题组

构筑功能定位清晰、优势互补、辐射带动强的开发区新格局
——浙江开发区整合优化提升思路研究

浙江省发改委外资处课题组

开发区特指经国务院或省政府批准、划定一定范围、设立指定管理机构、进行土地集中连片开发和招商引资、开展大规模高强度的工业化城市化开发的陆域空间，包括国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区、省级经济开发区和省级工业园区（产业园区）及省级产业集聚区。浙江开发区建设起步早、数量多，已成为浙江对外开放和工业经济发展的主平台，但也存在布局分散、规模偏小、产业层次不高、体制机制有待理顺等问题，亟需进行整合优化提升。

“多而散”，“小而弱”。浙江兴办开发区时间较早，数量位居全国前列，但各类开发区布局比较分散，除嵊泗、洞头、泰顺、文成4县外，全省其余各市县都拥有目录内开发区。2013年全省目录内117家开发区，除之江度假旅游区外，平均工业总产值393亿元，其中不足500亿元的占四分之三。

同一区域、多个主体。各个市县基本都有自己管理的开发区，特别是设区市本级，往往有多个不同类型的开发区，存在着多个不同的开发主体，有的还存在空间区域交叉现象。由于分属不同的利益主体，甚至连同属一个行政区域、区块相邻的开发区，往往也难以实现协调、联动、融合发展，普遍各自为政，规划难以统一，资源难以共享，各开发主体争投资、争项目、争市场、争资源等情况严重。尤其在招商引资方面，开发区为了得到项目竞相压价或提供各种过度优惠，致使区域整体利益受损。此外，省级层面组织领导机构还有待健全，目前浙江尚未建立统一的开发区统筹协调机制，不利于形成整体推进合力。

同质竞争，无序开发。每一个开发主体，都有自己的发展规划，都会追求“五脏齐全”。由于相邻区域的资源禀赋、产业基础、环境设施非常接近，各个开发区在产业定位乃至发展形态上难免会出现了趋同现象。纺织业、通信设备和计算机及其他电子设备制造业、电器机械及器材制造业、通用设备制造业、纺织服装和鞋帽制造业等五大行业占开发区主要行业产值比重将近一半，电子信息、汽车零部件、新材料、节能环保、生物医药等战略性新兴产业趋同率达到70%。

浙江开发区优化升级的总体思路是：以党的十八届三中全会和省委十三届四次全会精神为指导，以改革创新为动力，衔接国家新一轮开发区清理整改工作，在保持国家和省级业务部门指导和管理关系不变的同时，发挥市、县（市、区）党委政府积极性和创造性，整合开发区空间布局，优化开发区管理体制，提升开发区发展水平，加快构筑功能定位清晰、优势互补、辐射带动作用强的开发区新格局。

（一）优化开发区布局

与新型城市化战略相适应，合理布局开发区。按照都市区、区域中心城市、县城和中心镇的不同特征，加快整合开发区，形成与新型城市化战略相适应的开发区布局。一是加大设区市市本级各类开发区整合力度，同一行政区域内，区块相邻的开发区，原则上以国家级各类开发区和产业集聚区为主体，进行整合优化提升。二是分类指导县城和中心镇，适合大规模高强度开发的工业大县（市），以国家和省级经济开发区、高新区为主体，整合各类工业园区，不断提升发展水平；对不适合大规模高强度开发的生态县（市），引导工业企业向省域中心城市集聚或跨行政区域转移，原则上不再布局开发区。

与主体功能区定位相衔接，合作共建开发区。加强与各类规划的衔接，按照优化发展区域、重点发展区域、限制开发区域和禁止开发区域等四类主体功能区，科学划定开发区的功能边界，做到耕地红线、建设用地红线和生态功能红线“多线分明”，鼓励各地优先利用低丘缓坡和荒滩未利用地建设开发区。鼓励工业强区与生态地区之间，按照“市场导向、政府推动、优势互补、利益共享”原则，采用“飞地”等形式合作跨行政区域共建开发区。

与行政管理区域相一致，加快整合开发区。一个行政主体，原则上重点打造一个开发主体。对同一行政区域内、区块相邻的开发区，打破类别、地域和层级界限，整合成一个开发主体，实行“多区合一”、“一区多园”。一是没有进入目录的省级以下各类“低、小、散”园区退出或加快整合，实现土地集约利用和资源优化配置。二是对于四至范围交叉、一个功能区块上存在多个主体的开发区，按照“一个主体、一套班子、多块牌子”的原则进行空间整合和体制融合。三是对符合“布局集中、用地集约、产业集聚”要求，且区域独立、四至范围明确的国家和省级各类开发区，积极支持其整合优化。

（二）优化开发区管理体制

建立“一个发展平台、一个管理主体”的管理体制。对各类开发区管理体制进行全面优化，在保留国家和省级部门授予的各类牌子、保持国家和省级业务部门指导和管理关系不变的同时，按照“小政府大社会、小机构大服务”的原则，形成“一个发展平台、一个管理主体、一套班子队伍”的管理体制，建立“统一规划、统一招商、统一协调”的管理机制。

建立“政府牵头协调、部门密切配合”的业务管理和指导体制。贯彻国家对各类开发区的管理要求，争取国家部委对各类开发区的支持指导，保留国家和省级部门授予的各类牌子，强化省政府牵头协调、省级部门密切配合的工作机制，适时启动新一轮开发区发展规划的研究编制，提前开展各类开发区设立、扩区、调区的相关准备工作。

建立“科学公正、优胜劣汰”的考核评价机制。优化统计管理体系，建设统一的“全省开发区信息化管理系统”，各职能部门共同享用，实现“一套统计报表、一次录入数据，多方共享使用”。优化评价考核体系，在省政府统一协调下，按照“谁主管、谁负责”的原则，对各类开发区实施分类考核，提高反映开发区发展质量和效益的指标权重，更好地发挥评价结果对开发区转变发展方式的导向作用，引导开发区实现均衡发展、和谐发展和创新发展。

（三）提升开发区发展水平

提升开发区产业核心竞争力。充分发挥各类开发区经济发展主平台的作用，实施大产业大项目带动战略，发展壮大石化、汽车、船舶、装备、电子信息等优势产业，改造提升轻工、纺织、建材等传统产业，大力培育战略性新兴产业，强化政策扶持和要素倾斜，结合产业集聚区发展，精心打造一批技术含量高、市场前景好、支撑带动能力强的产业龙头企业，形成产业集聚、错位发展的格局，不断提升开发区主导产业的竞争能力和企业核心竞争力。

提升开发区创新发展水平。坚持走新型工业化道路，加快优化调整产业结构，大力发展战略性新兴产业和生产性服务业，加快建设高水平创新型园区。加快高端人才的培养、引进和集聚，支持开发区依托现有基础和优势产业，积极设立研发中心、创业中心、孵化器、加速器等各类创新创业载体和平台，努力建成高端人才集聚区、科技创新先行区和高新技术产业示范区。加快推进高新园区和其他各类开发区融合发展，引导开发区加快科技成果研发和转化步伐，扎实推进产业集聚区、经济开发区、工业园区创建高新园区，不断拓展高新产业发展空间。

提升开发区国际化水平。把开发区打造成为引领开放，引领国际经济合作的开放区域，成为带动区域发展的开放高地。以开放促发展促转型，率先实现开发区的产业结构和引资质量优化发展，继续保持开发区在区域中率先发展的态势。以招商国际化、平台国际化、产业国际化、企业国际化、人才国际化构筑国际化产业高地。

提升开发区集约化发展水平。重点抓好以国家级各类开发区、省级产业集聚区为主体的核心主平台建设，引导和支持大产业大项目向核心主平台集聚，土地指标、环境容量、能源供应、财政专项资金等要素资源向主平台倾斜。重大工业项目一般安排在各类开发区内，原则上不再对开发区外的工业项目安排建设用地指标。对开发区引进的投资50亿元以上重大产业项目、世界500强企业投资项目、战略性新兴产业项目以及研发中心、现代服务业项目，应重点保障建设用地。对开发区内列入省重大产业项目库的项目，优先安排用地指标。坚持“亩产论英雄”，建立健全用地退出机制。

提升开发区绿色循环低碳发展水平。坚持资源节约和环境保护，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，提高开发区生态文明水平。严格项目标准，坚持招商选资，严禁高能耗、高污染的项目入区，加大腾笼换鸟工作力度，淘汰一批落后产能和高耗能重污染行业企业。加大环境整治的投入，构建绿色产业链和资源循环利用链，形成资源节约、环境友好的发展模式。落实《浙江省园区循环化改造推进工作方案》（浙政办发〔2013〕146号），全面推进开发区（园区）循环化改造工程，大力发展低碳经济，鼓励创建低碳园区，提高资源利用效率。