发挥两网作用 助推国土管理----婺城区“两网化”工作实践思考

发挥两网作用 助推国土管理
----婺城区“两网化”工作实践思考

金华市国土资源局婺城分局 金钦帅 邵 萌

为高效整合国土资源，提高执法工作效率，强化国土资源管理基层基础建设，婺城区积极推进违法用地、违法建筑“两网化”土地执法管理工作，2015年5月，婺城区连接“市—县（区）—乡镇”三级执法监察“两网化”系统，通过金华市国土资源局验收并全面投入使用。通过半年时间运作，违法用地、违法建筑“两违行为”得到初步遏制，效果明显。但同时也暴露出不少问题，如巡查不到位、发现上报不及时、巡根点设置过少，巡查路线布设不合理等许多问题，因此必须从建强队伍、明确职责、健全制度、强化培训、加强宣传等方面着手，进一步提升国土执法工作效率和国土管理服务水平。

什么是两网化？“两网化”即通过对违法用地、违法建筑“两违”行为实行网格化、网络化管理，建立“横向到边、纵向到底、管理到位、责任到人”的网格体系和“信息准确、反馈及时、实时指挥、督导快速”的网络体系，从机制上、技术手段上对“两违”行为及时发现、及时查处，做到即查即拆、实时督导，将“两违”行为消灭在萌芽状态，打破“拆旧违建新建”的恶性循环，实现无违建县（区）和无违建乡镇创建目标。“两网化”管理制度：根据行政区域、交通、河流和村庄坐落位置，将乡镇（街道）划分为若干个两违建设防控和拆除的基本单元网格，将网格内两违建设管理责任落实到乡镇、村级具体责任人，每个网格明确监管责任人，监管信息通过网络实时沟通，及时发现、实时报告，有效制止两违行为的发生，将问题化解在萌芽状态。

一、婺城区土地卫片执法工作现状

2014年9月，婺城区为加强乡镇基层基础建设，先后完成19个乡镇“一乡一所”基层国土所建设，每所配备了2-4台两网化平板电脑，加大执法监察力度，将国土所“两网化”建设和乡镇综合执法、与“无违建乡镇”创建、土地卫片执法检查等工作相结合，在“拆旧”“控新”中发挥出很好作用。婺城区2014年度卫片遥感监测发现，违法用地图斑共计144个，违法面积791.41亩，其中占用耕地261.82亩，涉及14个乡镇（街道），耕地违法用地初始问责比达45.31%。经过各乡镇大力整改、拆除复垦，最后降至58个图斑，扣除省重点工程后占用耕地面积25.48亩，问责比降至4.65%。截至2015年10月底，婺城区新发现违法用地75宗，总面积40.24亩，其中耕地17.33亩，通“两网化”巡查及时发现，把40宗（17.86亩）违法用地快速拆除，消除在萌芽状态，违法面积大幅下降，成效较明显，为国土资源管理各项工作扎实推进提供了基础保障。

二、婺城区“两网化”工作存在的问题

1.人员普遍较缺乏

乡镇国土所均存在人员不足的问题，“两网化”日常巡查工作量大，仅仅依靠国土所1名协管员兼职巡查，存在巡查不及时、发现不彻底等情况，加上国土系统实现车改后，大部分国土所没有配备巡查执法车辆，间接影响巡查效率，无法做到全方位、无死角巡查。

2.系统功能未发挥

有的国土所“两网化”工作，局限于日常巡查签到，与“两网化”拆旧违、控新建的目的不相符。实际操作中，发现违法案件，一旦在系统上报便不能轻易撤销，必须在后续工作中不断跟进，直至拆除违建执行到位。而目前实际情况是，因后续拆除无法执行或者系统使用未掌握等因素，违法案件上报等功能还未使用到位，使得“两网化”系统的功能大打折扣，没有成为无违建创建重要抓手。

3.制度建设不健全

有的乡镇还未建立“两网化”建设管理制度和考核制度，实行对网格人管理。一方面乡镇没有把自己作为责任主体来主动推进这项工作，没有有效整合行政执法、国土资源、农林水利等部门职能，共同推动两网化工作；另一方面没有发挥联村干部、村干部作用，乡镇网格人、村级网格人职责模糊，巡查员、网格责任人关系不清、职责不明，人员有效整合，资源优化配置，网格功能发挥均没有得到充分体现。

4.工作效率待提高

从两网化系统运行统计数据分析，乡镇国土所巡查里程数、签到率普遍较低，除缺少人员没有及时巡查外，巡查人员系统操作不够熟练、系统信号接收不稳定，操作程序繁琐等均导致两网化建设效果大打折扣，效率不高。

三、强化两网化管理的几点思考

1.建强队伍，搭好两网信息平台

借“一乡一所”建设契机，借势借力，依靠乡镇联村干部、村巡查员和聘用专职巡查员等方式，解决目前人员不足、日常巡查不到位、巡查不及时等问题。同时进一步完善“一张图”工程，搭好两网化信息平台。目前两网化信息平台只有卫片影像图、土地调查现状、土地利用总体规划，基本农田保护区等图形数据，随着管理工作的不断拓展，需要将耕地保护红线、812土地综合整治、建设用地包括设施或临时用地审批，土地出让供应等数据图形及时融入到两网化信息平台中，今后结合城乡建设规划、生态环境保护规划，产业发展规划、旅游发展规划，地质灾害防治规划，交通水利规划等“多规合一”工作的推进，努力实现全区一本规划、一张蓝图、一个平台。

2.明确职责，打造实时监管网络

为进一步推动两网化建设的进度，必须先制定区、镇、村三级网络制度和明确三级网格员职责，强化网格员责任，不定期组织区对乡镇、乡镇对村督查。一要明确职责。要督促各乡镇、村委会完成两网化工作职责制定，将责任落实到每一层级人员，使小网格发挥大作用。二要强化责任。要强化网格负责人职责，尤其要强化巡查员对违法用地行为第一时间发现、第一时间制止、第一时间处置的责任，切实将违法用地行为遏制在“萌芽状态”，切实保护好宝贵的耕地资源。三要定期考核。区政府要将两网化工作列入对乡镇国土管理重要工作进行考核，区两网化指挥中心每月对两网化巡查发现、处置情况进行汇总、统计、通报，将各国土所两网化巡查发现、处置拆除数据作为年底考核重要指标。

3.建全制度，不断加大执法力度

一是要制定《婺城区制止和查处两违行为网络化管理办法》。逐步完善乡镇、国土资源所工作责任制度，过错责任追究制度、目标考核管理制度。二要完善部门协同机制。巡查员发现两违行为、上报乡镇后，乡镇要及时通报行政执法局、三改一拆办公室，今后乡镇组建综合执法中队后，要把两网化巡查与数字城管、智慧乡镇充分整合，做到信息共享、资源共用、人员共管。三要加强联合执法。对“两违”行为，所在乡镇（街道）接报后，能在1个工作日内快速制止，巡查组完成现场踏勘、调查取证，依法责令当事人限期整改，拒不改正的应依法拆除。乡镇拆除困难的则申请区“三改一拆办”组织力量进行统一拆除。

4.注重培训、提高执法工作效率

一是加强业务培训。通过组织乡镇领导干部参加现场会，组织两网办人员操作业务培训，组织两网巡查系统业务开发单位到乡镇点对点指导等方式，让两网化系统操作人员全面掌握平板电脑使用方法。二是优化执法程序。结合一张图工程，每年对两网化执法监察系统进行升级更新，优化程序使之更贴合日常使用。三是提高工作效率。巡查发现是前提，今后可通过购买服务方式，直接委托技术单位进行专业化巡查，不仅能实行全方位、无死角巡查，而且定位、判图准确率更高，便于乡镇、国土所迅速出击、及时处置，提高执法工作效率。

5.加强宣传，提升群众守法观念

一是加大宣传，提高乡镇、村干部参与积极性。从两网化运行来看，有些乡镇干部认识上存在误区，认为两网化是给乡镇套上了“紧箍咒”，督促乡镇不能瞒报漏报。事实上，瞒报漏报与否？乡镇有没有两违行为？每年下发的卫片图斑已清清楚楚，但图斑下发往往已到年底，违法已既成事实，拆除时机、执法成本的最佳状态都已错过，所以，只有加强两网化巡查，及时发现新两违行为，不仅能及时制止违法行为，减少群众损失，还能提高执法效率和维护国土管理秩序。二是通过两网化巡查，提高国土执法震慑力。在城镇化、农村现代化推进进程中，科技化、网络化是国土管理工作不可缺少的手段，通过网格划分、科技巡查、实时督导，使得两网化管理机制下违法行为无处藏身，发现问题更加简便、处置流程更为顺畅、制止结果更加明了、群众现场教育更有说服力。三是加强政策宣传，努力营造依法用地良好氛围。如果把违法建筑比作大火的话，最终扑灭大火后损失还是大的，关键是要及时发现火星、火苗，而两网化管理就是及时发现两违“火星”、及时消除两违隐患的利器。所以，只有不断发现火星、火苗，及时扑灭，才会得到群众的不断理解，才能使依法用地、制止违法、保护耕地成为企事业单位和广大群众的自觉行动，才能不断提高人民群众对国土管理工作的支持，从而提升政府依法行政的良好形象。