探矿权出让方式研究的现在与未来

■ 朱 清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

探矿权出让方式研究的现在与未来

■ 朱 清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

探矿权出让因为探矿权本身矿种差异和地质成矿特征而带来的风险性差异，而导致学界在探矿权出让方式上有诸多争论。通过梳理探矿权出让方式的政策和相关文献，总结了几种主要观点，基于探矿权市场和调控的基本规律，对主要观点做了评述，并提出了探矿权出让方式未来研究的方向和热点：(1)探矿权出让应该坚持市场化出让为常态，非市场化出让为例外基本原则，但常态和例外的进一步阐释和具体情形的分析需进一步研究；(2)当前探矿权出让的热点地区集中到西部地区，应从生态文明战略的高度对这些地区探矿权出让的标准、要求和市场化程度等进一步开展研究；(3)如何根据资源税费体系，评价和调整探矿权出让方式，需要进一步开展研究。

探矿权；出让方式；主要观点；政策；文献；未来热点

矿业权出让方式是矿业权综合管理改革的重要组成部分，也是完善矿产资源有偿使用制度的重要内容。理清矿业权出让方式，尤其是探矿权出让方式的文献，总结矿业权出让方式的主要观点，分析探矿权出让中政府和市场之间的界限，对于深化矿业权出让方式改革具有重要意义。

1 探矿权出让的政策现状

自2003年国土资源部推进矿业权分类有偿出让以来，先后出台了《关于印发＜探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）＞的通知》（国土资发〔2003〕197号）、《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）、《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号)、《关于鼓励铁铜铝等国家紧缺矿产资源勘查开采有关问题的通知》（国土资发〔2010〕144号）、《关于建立健全矿业权有形市场的通知》（国土资发〔2010〕145号）、《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号）、《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》国土资发〔2012〕80号）等一系列规范矿业权出让管理的规范性文件。总的来看，探矿权出让主要有以下两种类型，计五种出让方式：一是非竞争出让方式，主要是申请在先、协议出让；二是竞争性出让方式，主要是招标、拍卖、挂牌。分类的依据主要是勘查风险、社会经济价值、环境与安全生产要求等。其基本原则是：高风险的申请在先，低风险的竞争出让，无风险的直接以采矿权竞争出让，特殊情况的协议出让。这种原则也是与发达国家做法接轨的。

随着全面深化改革和依法治国的推进，探矿权出让方式改革的必要性日益凸显，学界和管理务实中，对这一问题还存在不少争论，有必要进一步理清。

2 主要文献及观点

2.1 文献基本情况

通过在中国期刊网上收集相关文献材料，以“矿业权出让”为主题词搜索到文献48篇，其中，硕士论文文献4篇，期刊文献44篇。在期刊文献中，2006年矿业权出让制度基本框架确立以后的文献38篇，10篇属于与矿业权出让方式有关的论文。2006年以后，主要讨论矿业权出让方式的硕士论文有2篇。以“探矿权出让”为主题词搜索到文献32篇，其中期刊文献31篇，8篇属于有观点，有建议的论文，其他23篇为信息发布、公告等性质文献，硕士论文文献1篇。总体看来，涉及矿业权出让方式的文献21篇，其中期刊文献18篇，硕士论文3篇。对本文研究具有借鉴意义的文献14篇，其中期刊文献11篇，硕士论文3篇。

此外，根据对国土资源部相关项目数据库的总结梳理，发现中国国土资源经济研究院等单位先后完成了《矿业权出让制度实施后评估研究报告》（2009）、《矿业权市场建设研究》（2010）、《矿业权审批登记制度改革研究》（2010）、《矿业权审批制度改革研究》（2012）、《探矿权出让立法研究》（2012）、《探矿权出让方式研究报告》（2012）等研究报告，对探矿权出让研究具有借鉴意义。

2.2 文献主要观点

目前在学界，对于探矿权的出让方式，仍然存在大量的争论，通过总结分析，大体有以下几种观点。

2.2.1 对现行出让方式的评价

一是对探矿权申请在先出让的评价：袭燕燕（2011）认为申请在先方式出让制度可操作性差、行政风险大，易导致国有资产流失及不公平竞争；《探矿权出让立法研究》（2012）项目组则认为申请在先存在信息不公开、暗箱操作。

二是对探矿权招拍挂出让的评价：罗小南（2010）认为探矿权具有高风险、高利润和很强的正外部效应，探矿权市场具有信息不对称，招拍挂容易导致探矿权生产不足，加剧了探矿权二级市场的炒作行为，造成政府管理被动、引发乱采滥挖现象。袭燕燕（2011）认为，以招拍挂市场方式出让时则出现管理成本高、探矿权评估不规范、价值价格偏离等。《探矿权出让立法研究》（2012）项目组指出，招标出让存在前置成本缺失、实施成本高，重标金、轻方案；招拍挂出让价格和价值相背离等。

三是对协议出让方式的评价：袭燕燕（2011）认为以协议出让方式出让则表现为制度的可操作性差，暗箱操作等。《探矿权出让立法研究》（2012）项目组指出，协议出让存在项目认定标准不一和底价难以确定、协议范围扩大，程序性规定欠缺。

2.2.2 对出让方式的政策选择

一是认为探矿权出让以申请在先为主。罗小南（2010）提出在我国要建立起以申请优先原则为主，以招拍挂为辅的探矿权有偿出让机制，对国家投资形成的地质程度较高的探矿权要设立技术标准进行招标；侯军亮（2009）认为，探矿权出让不宜强调“价高者得”，要以申请在先为主。

二是认为探矿权出让要分区、分类、分风险来出让。《矿业权出让制度实施后评估研究报告》（2009）提出，根据矿产资源自然属性、经济属性、社会属性和风险程度的不同，分别采取招标、拍卖、挂牌、申请、协议、合同等方式，出让探矿权或采矿权，建议探索探矿权分区出让管理制度。《矿业权审批制度改革研究》（2012）提出：坚持完善现有矿业权分类出让，进一步完善细化分类标准，提高分类的科学性、合理性和可操作性。徐卫军（2011）提出对风险小的矿种实行政府勘查，然后向社会出让。袭燕燕（2011）提出通过提高国家出资地质工作程度，降低商业性勘查风险，从源头上避免圈而不探、矿业权炒作现象的发生；改变现行制度上按勘查风险分类出让管理的基本原则，对于重点勘查区以优选实施方案出让，非重点勘查区招拍挂出让，对于国家重点资源开发等公益性项目，仍旧采用协议方式出让。崔振民（2012）从地质工作程度、矿床类型、埋藏深度、矿种类型四个方面论述了勘查风险，并以勘查风险为依据来设计探矿权的出让方式，提出将铁矿纳入一类矿产进行出让，细化了申请在先出让方式的要求和表述方式。《探矿权出让方式研究报告》（2012）提出进一步明确勘查风险分类标准，对于高风险类的探矿权采用申请在先方式出让，低风险类采用招拍挂市场竞争方式出让，政策优先性项目协议出让。

三是要根据市场供求来确定矿业权出让方式。《矿业权审批登记制度改革研究》（2010）就提出全面实行以竞争方式出让探矿权。对于按现有规定符合申请在先出让条件的项目，只要有多家申请、具备竞争条件，一律以竞争方式出让探矿权；只有一家申请、不具备竞争条件的，直接授予探矿权；重点勘查区试点优选勘查方案方式出让探矿权；介于高风险、低风险勘查情形之间的项目，试点开展以招标方式出让探矿权。《矿业权市场建设研究》（2010）提出在运用市场化方式出让探矿权的方式上，探索引入“地质勘查风险系数”，能够对出让探矿权的风险状况进行明示。曾敏（2012）认为探矿权出让根据供求状况，采取不同的政策，只要具备竞争的条件就要合理设置条件，采取竞争择优的方式出让。孙春强等（2013）通过比较分析美国、澳大利亚等13个国家矿业权招标、拍卖的典型适用情形，指出地质资料越少，风险越高，通常采用申请在先；地质资料越多，风险越低，投资者越容易做出决定，通常采用招标、拍卖的方式。但究竟采取竞争还是非竞争方式出让矿业权，除了取决于包括矿产的类型、地质资料的数量等资源勘查开发的本身特性外，还取决于包括潜在的投资者数量在内的矿业权供求关系等因素。

四是对于矿业权招拍挂的部分细节和政策措施提出完善建议。屈红刚（2010）肯定了矿业权有偿竞争出让的意义，总结了主要做法。李洪嫔（2011）通过比较美国、加拿大等五国的矿业权出让方式，提出要根据本国国情选择矿业权出让方式，适当以竞争性方式出让矿业权。王妍娜（2013）提出通过推进权力公开运行，完善矿业权出让机制。段涛（2013）提出附加资源与环境保护约束的矿业权招标出让机制，有助于政府在有偿竞争出让矿业权时兼顾出让收益和资源与环境保护两方面的目标。

3 对主要观点的评述

3.1 评述的基本理论和视角

探矿权的出让是国家基于矿产资源所有权，对于找矿行为人出让的用益物权。因此，探矿权的出让应该坚持以下几条原则。

一是最大程度地实现国家所有者权益。矿产资源是国家所有的，虽然探矿权对于能否找出矿产资源具有不确定性，但是，探矿权作为用益物权是有价值的，要科学合理地体现国家出让用益物权的红利收益。

二是确保探矿权出让市场的公平和效率，促进探矿权出让市场的健康发育。在一个资本要素自由流动的市场上，应该尽可能地降低市场准入，吸引更多的资本投入到找矿市场中，通过中间监管，使探矿权市场健康发展。

三是要考虑我国地质工作的现实情况，科学判断勘查风险。建国以来，我国通过大量的国家投入，开展了大量的地质工作，尤其是东中部地区，基础地质工作水平较高。整体来讲，我国整体勘查风险和国外相比有很大差异。高风险矿产空白区在东中西部应分开评价。

3.2 评述结论

第一种观点没有看到探矿权出让市场的炒作不是由于招拍挂本身引起的，而是由于市场供需矛盾突出，资金流动性太高引起的。实际上，一旦供需矛盾突出，而市场资金流动性充裕，姜、蒜也会成为炒作的对象，从而成为“姜你军”“蒜你狠”。对于探矿权市场信息不对称的问题，应该加强公示公开，充分吸收社会资本商业跟进，而不是通过简单地申请在先来逃避。

第二种观点主要通过区别勘查风险来实现探矿权分区、分类、分风险出让，具有一定的积极意义，但是对市场供求因素考虑不足。因为勘查风险，对于探矿权人来说就是一种经营风险。对于监管方来说，市场主体的经营风险应该由市场主体承担，政府部门应该做的是提示风险、明确规则，无论发生何种风险回报，各市场主体都规范、依法运行。

第三种观点以市场供求因素为主考虑探矿权勘查风险具有积极意义，对探矿权出让方式的改革具有借鉴价值。地方上已有多个省份对高风险矿产的空白区，如果存在两个以上的申请人，则以竞争方式出让。

第四个方面的研究，具有启发意义，拓宽了探矿权出让方式研究的视野。可在研究相关政策时，选择性吸收。

4 探矿权出让方式研究的未来热点

在全面深化改革和推进依法治国背景下，既要让市场在资源配置中发挥决定性作用，又要把矿业权出让方式通过较为高阶的法律形式确定下来，要充分把政府，尤其是地方政府对资源配置的具体干预关在制度的笼子里，未来探矿出让方式研究应该有以下几个方面的热点。

4.1 探矿权出让的市场化程度研究

探矿权出让的市场化是矿业权出让制度改革的基本导向，其基本原则应该坚持市场化出让为常态，非市场化出让为例外。例外的基本情况应该出于这样的考虑：单一探矿权的市场化与竞争带来社会福利的损失，而不是增进。具体有以下几种类型：一是非市场出让有利于优化矿业权布局，竞争出让不利于区域内资源的整体勘查开发。如为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目；已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。二是探矿权的出让服务于国家战略或者更大的市场化项目的。如国务院批准的重点矿产资源开发项目，为国务院批准的重点项目提供配套资源的矿产地，为国家和省级重点基础设施建设项目提供建筑用矿产等情况。但是对市场化出让为常态，非市场化出让为例外的进一步阐释和具体情形的分析有待进一步研究。

4.2 探矿权出让与生态文明建设

如何践行生态文明战略已成为我国矿产开发如何适应新常态、引领新常态的重要命题。经过多年开发，当前，中东部地区探矿权出让逐步趋于下行，探矿权出让的热点地区集中到西部地区。这些地区大部分都是生态脆弱地区，也是落后地区。如何既实现矿产开发服务经济社会发展，资源优势转化为经济优势，扶贫扶弱，又达到环境保护要求，需要对这些地区探矿权出让的标准、要求和市场化程度等进一步开展研究。

4.3 探矿权出让方式与资源税费改革研究

当前，由于资源税定位为一种暴利税，资源补偿费作为一种权利金，存在矿产资源补偿费制度僵化，矿业权价款异化为补偿费漏失的补救(胡魁，2014)。在这种异化的税费体系下，市场化的探矿权出让，往往价格高企。在当前资源税费体系下，保障探矿权出让的国家权益成为矿业权管理的核心之一。矿业权出让也成为矿产开发腐败问题的节点之一。在下一步推进资源税改革的过程中，如果实现了权利金的回归，探矿权出让方式不同造成国家权益损失的空间将降低。如何根据资源税费体系评价和调整探矿权出让方式，需要进一步开展研究。

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[27] 中国国土资源经济研究院．矿业权审批登记制度改革研究[R]．北京：中国国土资源经济研究院,2010．

[28] 中国国土资源经济研究院．探矿权出让方式研究[R]．北京：中国国土资源经济研究院,2012．

[29] 中国国土资源经济研究院．探矿权出让立法研究[R]．北京：中国国土资源经济研究院,2012．

[30] 中国国土资源经济研究院．矿业权审批制度改革研究[R]．北京：中国国土资源经济研究院,2012．

[31] 胡魁．矿业权价款改革走向何方？[N]．中国矿业报,2014-07-22(B03)．

The Way of Transfer of Mineral Exploration Rights

ZHU Qing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

There are many arguments on the way of transfer of mineral exploration rights in the academicscircles. The reasons behind these arguments lie in the fact that the minerals difference of mineral exploration rightitself and metallogenic characteristics have brought the risk difference. Through reviewing policy and related documents pertaining to the way of transfer of mineral exploration rights, this paper summarizes several main ideas. According to the basic law of the market and regulation of mineral exploration rights, this paper has discussed the main ideas, and offers the future research directions and hotspots. These research directions and hotspots lay emphasis on the following. First, we must remain committed to the principles that the transfer of mineral exploration rights should be regarded market transfer as a normal state, and non-market transfer as an exception, whose further interpretation and analysisof the specif i c situation need to be further study. At present, the hot-spot areas where the transfer of mineral exploration rights are carried out have been centralized atwestern region, so we should develop our research initiatives on the standard, requirements, and marketization process of the transfer in these regions highly from the view of the strategy of ecological civilization. Finally, this paper points out that further research is needed to evaluate and adjust the way of transfer of mineral exploration rights according to the system of recourse taxation.

mineral exploration rights; the way of transfer; main views; policy; document; future hot spot

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）09-0052-05

2015-08-12；

2015-08-18

国土资源部两权项目（12120113080500）；典型地区矿产勘查示范与矿业权整合（1212011085138）；国家战略性矿种矿业权调查与监测（12120115058701）

朱清（1983-），男，湖北省松滋市人，中国国土资源经济研究院副研究员，工学博士，主要从事资源产业经济政策研究。