对养殖类设施农用地发展的思考-----以建德市为例

建德市国土资源局 马聿浩

对养殖类设施农用地发展的思考
-----以建德市为例

建德市国土资源局 马聿浩

近年来，伴随着农业现代化进程的快速步伐、设施农业的蓬勃发展，设施农用地的数量和生产规模不断壮大。但随之而来的占地建设也引发了一系列的新问题，在一定程度上制约了设施农业的发展，其中以养殖类设施农用地尤为突出。如何摆脱当前的困境，寻找合理的发展出路是当前管理和发展设施农用地的一个新课题。

一、养殖类设施农用地的困境

从目前养殖类设施农用地的现状来看，主要存在，规划、利用、建设、违法用地和环保五大方面的困境。

1.缺乏合理规划

从建德市16个乡镇（街道）设施农用地的现状看，2009年-2014年以来已审批的1000多宗养殖类设施农用地，主要是以农户和中小经济专业合作社为主体开发的类型，这种主体进行设施农业生产，既区别于政府主导的设施农业园区建设也区别于大型龙头企业牵头的集聚型模式。后两者一般都有统一的规划和管理，通过完善的基础配套设施支撑，通过政府的政策优势或龙头企业利益驱动来引导，规模必然越来越大。而农户和中小经济专业合作社为主体的类型，由于资金投入少，相应的基础配套设施跟不上，所以没有条件进行合理规划选址，导致建设分布零星散乱，单以行政村最多的大同镇来说，34个行政村每个村都有零零散散的畜禽舍，致使监管的难度加大。

2.集约利用度低

建德市位于浙江省西部，主要以丘陵为主，耕地资源有限，人均耕地面积不到0.7亩。首先，设施农业的发展离不开规模化，亦需要成片相连的土地。人多地少和现实中农村连片耕地的使用权必然有多个农户，要同时和所有农户达成协议，加大了土地使用权的流转难度，直接制约了设施农用地的发展规模。其次，设施农用地的相关引导的政策缺乏，监管难度大，有些农户、中小经济专业合作社和小企业未严格落实设施农用地的耕地保护措施，破坏了耕作层（如挖塘养鱼），直接导致用地到期后的土地复垦难以到位。再次，很多设施农用地的用地方式还是停留在先前粗放的模式下，集约用地的程度完全达不到标准，建德电视台也经常曝光了包括其他用地在内的土地闲置和土地浪费现象。

3.建设标准笼统

第一，养殖生产设施用地中的生产看护用房和附属设施用地中的管理用房界定尚不明确。生产看护用房和养殖管理用房具体是什么标准，两者有什么区别，在实际操作过程中难以把握。第二，设施农用地的临时建筑建设标准不够具体

在现有的规范化文件上我们只能看到不得修建永久性建筑和采用简易结构并限制设施用房的高度，至于采用何种结构，运用什么材料符合简易结构未有说明，建筑层高、层数和建设形态也都没有严格的条款细化，在一定程度上让部分用地个人和单位有漏洞可钻。

4.变向违法严重

在日常土地违法巡查和年度卫星遥感双管作用下，违法用地现象有一定的遏制趋势。但在实践中我们常发现有借设施农业为名或审批设施农用地后改变用途的违法用地现象，部分人或单位以此占用耕地和基本农田从事非农业的其他活动。主要表现形式有三类，一是借以发展养殖业审批设施农用地，占用了较好的地段，变向地占用耕地建造了永久类的住宅，二是审批较容易的设施农用地，实则是为了进行加工、仓储作工业用，三是以设施农业为幌子，集养殖、种植为一体审批了设施农用地，改建成农家乐，以旅游休闲娱乐来进行经营活动。还有其他隐性的变向改变设施农用地用途的情形，都加大了职能部门的后期监管难度。

5.环保矛盾突出

养殖类设施农用地以农户和中小经济专业合作社为主体开发的类型居多，由于主体的经济实力制约，相应的基础配套设施跟不上处理污水、粪便、废气的能力很难达到环保部门环评的要求。当前大量的信访件反映的突出问题是养殖业脏、乱、臭，畜禽的粪便处理不到位，肆意堆放或排放在小溪流中，造成水质污染，噪音和异味则严重影响周边农户生活质量。一时间，养殖类设施农用地在环境保护方面是陷入了重重困境。

二、养殖类设施农用地的出路

1.以村庄数字地籍调查为基础，引导用地合理布局

根据建德市村庄数字地籍调查的成果，以建德市李家、大同镇为例，数字测绘已全覆盖。从规划图上可以明确地看出村庄集聚点和大片的农田，有利于实现精确化定位。乡镇政府可以根据土地利用总体规划，以此调查成果为基础，合理制定城乡规划，正确引导辖区内的设施农业布局。在选址过程中以未利用地和低效闲置土地优先尽可能地不占或少占基本农田，做好基础配套设施，通过规划来控制设施农业小区内的数量、规模和标准。

2.结合本市生态畜牧业发展规划，提高集约利用效率

根据建德市的区域生态环境功能定位，环境承载力，经济发展计划及种植业分布情况进行布局，合理划定禁养区和宜养区。一是在水库等饮用水水源保护区范围内禁止养殖，二是在城镇规划区范围及区域内的文化教育科研区等人口集中地区范围内禁止养殖，三是村庄周围、标准农田和高标准基本农田建设区周边禁止养殖，四是在县级河流两侧禁止养殖。

在结合思路一当中的规划布局设定宜养区，并对不同类别的养殖类设施农用地进行合理导向，施行不同的用地标准，鼓励有条件的个人、企业在不破坏环境的情况下利用荒山、荒坡、砂石地、滩涂等未利用和低效闲置土地进行养殖类设农开发，提高土地利用率。建立养殖类设施农用地退出机制，对于利用不合理、闲置浪费严重、投入效益低的，通过“腾笼换鸟”或进行复耕，保证原农用地可持续耕种或利用。

3.规范设施建设的标准，进行测绘备案入库

目前，养殖类设施农用建筑物以临时、简易和框架为特点，一般以地膜覆盖再浇筑水泥的方式保护耕作层。在进行审批设施农用地手续时，必须进行用地范围测绘。建议建设完工后再次进行测绘备案附建筑物的结构图，由所在乡镇农办进行备案入库，然后统一汇总到市里。根据养殖业的特点来看，因不需要大型机器设备，设施农用地的建设标准应结合具体养殖对象、用途来规范，所建生活管理的附属用房最多两层，层高不超过7米，生产类养殖用房以一层为准备，高度不能超过管理用房，两类用房不能采用现浇钢筋混凝土等结构形式。

4.多部门配合加强用地监管，防止违法用地现象

严格执行养殖准入制度，对申请养殖类设施农用地的个人和企业进行审查，按照设施农用地审批手续进行审批，对于占用基本农田的必须进行“一事一议”，由市政府下发简复单后予以审批。对于养殖类设施农用地的监管，乡镇、农业、国土和住建部门可以通过养殖用途管制、土地违法巡查、卫片执法等方式对养殖类设施农用地进行批后监管。适当地提高设施农用地违法用地的处罚金额，增加违法的资金成本，同时对于违法个人或是企业法定代表人属党员的，根据党的群众路线的要求，给予一定的党纪处分，从主体源头上遏制养殖类设施农用地改变用途及变相违法行为。

5.生态养殖和污染防治并举，做好环境保障措施

一是对于养殖户来说，政府应营造宣传氛围，通过报纸、广播、电视等新闻媒体加强对生态养殖转型升级工作的宣传，增强广大养殖户的法制意识、环保意识和责任意识，使其主动参与和配合转型升级工作。鼓励坚持生态养殖的自然养殖和生态结合模式，通过果树、作物等植物种植与畜禽养殖结合，从而有效解决并利用畜禽粪便，减少化肥农药用量，减少化学物质对环境的污染，减少药物残留，保持林果园良好的生态环境。或通过放养利用昆虫、虫蚁喂鸡鸭，形成小形生态链，达到小生态的环境自净。

二是对于环境监管主体来说市政府与各乡镇签订责任书，深化、细化工作任务，责任到人，并纳入乡镇的年度考核目标。在限养区、宜养区内新建、改建、扩建规模化养殖场地，由市环保局牵头负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，对偷排漏排等违法行为进行立案查处。政府要优先扶持规模化、标准化畜禽养殖场（小区）建设对畜禽养殖场（小区）设施改造、标准化提升给予奖励，对畜禽排泄物资源化利用，有机肥生产加工、使用，给予一定的政策扶持。