浙江流域生态补偿探索与实践

贺永华

浙江流域生态补偿探索与实践

贺永华

流域生态补偿是保护流域生态环境、实现流域经济社会可持续发展的重要方面，是落实党的十八大和十八届三中全会全面深化资源环境领域改革、建设生态文明的重要措施。自2005年在全国率先出台完善生态补偿机制意见以来，浙江结合生态省和生态文明建设工作，积极探索以流域水环境保护为重点的生态补偿模式，初步形成了具有地方特色的流域生态补偿制度体系，取得了较好的经济效益、社会效益和环境效益。

主要做法

以环境生态要素为依据的普惠式财力转移支付。在政策实施过程中，浙江逐步确立了“谁保护、谁得益”“谁改善、谁得益”“谁贡献大、谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的原则。2006年以来，转移支付范围从钱塘江源头地区10个县（市、区）扩大到省内主要水系源头地区的45个市、县（市），再扩面到全省所有市、县（市）。与此同时，转移支付资金也从每年2亿元提高到2013年的18亿元，8年累计安排86亿元。补偿资金以“林、水、气”等环境生态要素为分配依据，设置相关补偿因素和权重，并按照分类分档计算分配，对水系源头地区适度倾斜。

以断面水质考核为抓手的全流域奖惩制度。跨行政区域河流交接断面水质考核奖惩是最有效的流域水环境补偿方式。浙江从2009年开始对全省设区市、设区市本级、县（市）行政区的所有跨行政区域河流交接断面水质进行考核，考核指标为高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项污染物，并可选增特征污染物。考核奖惩结果不单纯考察出境断面水质是否达标，还结合上下游出入境水质、水量及与上年度相比变化情况进行综合评定。此外，2011年，财政部和环保部牵头在浙江、安徽两省实施新安江流域水环境补偿试点，由中央财政出资3亿元、浙皖两省分别出资1亿元，设立新安江流域水环境补偿资金，专项用于流域水环境综合整治。

以统筹地区发展为目的的区域性综合财政政策。针对流域上游水源涵养区和生态敏感区的政策改革试点是最具针对性的生态补偿方式。2014年，浙江在钱塘江流域的源头地区开化、淳安两县启动重点生态功能区示范区建设试点，加快绿色产业体系和生态城镇体系建设，加强环境治理和生态修复。重点建立与污染物排放总量、出境水水质、森林质量挂钩的财政奖惩机制，并取消GDP考核，构建重点生态功能区专项考核体系，出台地方财税扶持调节政策。同时，浙江内各地也通过设立各种形式的生态补偿专项资金、实施山海协作、设立工业“飞地”等方式，针对性地补偿市、县（市）域内水系源头和饮用水源地。

以资源产权交易为手段的市场化生态补偿模式。浙江在国内最早探索推进水权、排污权等资源有偿使用和市场化交易，覆盖省市县三级的交易体系基本建立。截止到2013年底，全省累计开展排污权有偿使用和交易13400笔，金额达25亿元，约占全国总额的三分之二。通过市场化交易手段，流域上游地区水资源保护的利益和价值得到了体现。

主要问题

浙江开展流域生态补偿探索的时间较长，形式多样，创新实践性强，同时，也面临思想认识不到位和配套制度不完善的问题。总体来看，流域生态补偿机制还没有根本确立，谁受益谁补偿、谁污染谁赔偿的利益调节格局还没有真正形成，促进生态环境保护的作用还没有充分发挥。从浙江流域生态补偿的探索实践来看，以下几个方面值得关注：

从投入上来看，生态补偿资金没有发挥经济杠杆作用。生态补偿资金投入不够，目前主要以财政投入为主，流域利益相关方还没有承担起补偿责任，同时一些兼具生态补偿性质的资金分散在其他部门渠道。生态补偿资金分散，生态环保财力转移支付覆盖所有市、县（市），不利于流域统筹开展污染整治。此外，资金使用缺乏监管，难以保证全部用于流域水环境保护。

从机制上来看，受益者付费与污染者赔偿的原则没有体现。目前浙江实施的流域生态补偿机制主要是纵向财力转移支付，而不是由流域上下游共同建立，没有体现流域水质保护受益者付费与污染者赔偿的补偿原则。

从目标上来看，统筹地方协调发展的作用没有显现。补偿资金目前主要用于补充地方财力，其他专项资金侧重于水污染整治和生态保护，对流域上游特别是水源地居民生产生活的补偿重视不够，影响了当地居民保护生态环境的积极性。

从方式上来看，市场手段和行政主导的协同配合没有形成。行政主导仍然是流域生态补偿的主要方式，流域利益主体之间的市场化交易还没有推广，政府行政主导和市场交易手段的协同作用有待加强。排污权交易目前限于政府和企业之间一级市场的购买，初始排污权的分配尚无科学依据，且环境容量还不能科学测算，制约了排污权交易的深入开展。

意见建议

党的十八大、十八届三中全会明确提出建立健全生态补偿制度，省委十三届四次、五次全会也对健全生态补偿机制、加强流域协作治理作出了决策部署，完善流域生态补偿制度已成为浙江全面深化改革、再创体制机制新优势的一项重要内容。为进一步推动完善浙江流域生态补偿制度，促进生态文明建设，提出以下意见和建议：

强化补偿资金管理，发挥转移支付的生态效应。一是加大投入力度。以“五水共治”为契机，建立生态环保财力转移支付资金稳定增长机制，更好地发挥财政资金的导向作用。科学分配财政资金，提高重点生态功能区、环境敏感区域等生态保护红线的分配考核比重，增加对流域水源涵养区和饮用水源地的民生支持力度。二是拓展筹资渠道。进一步整合优化生态环保专项转移支付资金，推动转移支付逐步由专项性向一般性改革，实行专项资金竞争性分配，便于集中财力开展流域系统性污染整治。发挥资源费的补偿作用，在地方生态环保专项资金筹措中，大力提高资源费的征收标准和提取比重。三是优化资金使用。在限定补偿资金使用方向以环境保护支出为主的基础上，建立资金使用绩效评估考核制度，并与下一年度资金划拨挂钩，确保生态环保财力转移支付和其他专项转移支付资金用于流域生态环境保护和民生改善。

深化断面水质考核，探索建立流域环境责任协议。完善断面水质考核制度，以“谁超标、谁补偿、谁达标、谁受益”为原则，以环境责任协议的方式，建立以断面水质标准为目标的“双向”流域生态补偿与污染赔偿机制。在钱塘江流域率先试点，流域上下游政府签订水质责任协议，以流域为单位成立流域生态补偿专项资金，由省级财政按年统一收缴和划拨补偿资金和受偿资金，专项用于流域水环境保护，资金使用以流域环境综合整治及生态建设项目申请为载体。同时整合生态环保专项资金及财政新增资金，扩大流域生态补偿专项资金规模。

推行重点生态功能区建设，实施流域差别化发展政策。编制覆盖省、市、县三级的环境功能区划，明确流域“上蓄中输下排”各区域的生态环境功能定位和环境质量目标要求，为实行流域生态补偿提供法定依据。总结开化、淳安和部分乡镇生态功能区、水源涵养区建设示范经验，逐步推广到八大水系全部上游县（市）或乡镇，实行绿色国民经济核算体系，建立地方政府领导班子绿色政绩考核制度，实行干部考核与GDP脱钩。全面普及工业“飞地”模式，支持上游在下游地区设立异地工业发展区，在土地使用、招商引资、企业搬迁等方面给予上游地区政策优惠。重点支持上游地区生态特色产业发展，探索试行生态农业产品“生态标志认定”，在用地指标、财税政策、基础设施建设等方面优先保障绿色加工产业发展，积极支持发展生态旅游。

完善市场化交易机制，鼓励地区间横向生态补偿。深化市场经济体制在环境资源领域的改革，加快环境资源产权界定及初始分配制度研究，树立水资源有偿使用的观念。科学区分不同生态功能区初始排污权分配的差异，全面确立环境资源产权交易的补偿导向。加强对地方水权交易的指导，尽快摸索出适合地方经济社会发展实际的水权交易制度体系，在千岛湖淳安-杭州配水工程等重要引水工程中适时开展水权交易试点，在“保供水”项目水库建设、引调水工程中推广水权交易制度。总结完善排污权交易试点经验，深化对环境容量、初始排污权分配的科学研究，逐步健全排污权交易制度体系，加强对地方排污权交易的指导，进一步突出市场在资源配置中的主导作用。

强化配套制度研究，推进流域生态补偿深入开展。加快生态补偿政策法规研究，在总结近年实践经验基础上，加快修改完善2005年出台的《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》等政策文件，研究提出进一步推进生态补偿工作的措施。加快生态补偿条例的立法进程，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准，和相关利益主体的权利义务、考核评估、责任追究等，争取早日出台，继续走在全国前列。鼓励各地以流域生态补偿为突破口，总结提炼好的经验和做法，不断推进生态补偿的制度化和法治化。强化基础理论研究，特别是流域生态补偿标准研究，探讨生态建设成本、发展机会成本、生态系统服务价值等计算方式的科学性和可行性。加强流域生态补偿的实施机制研究，抓紧建立生态补偿效益评估机制，积极培育生态服务评估机构，推进流域生态补偿理论和实践深入开展。

作者单位：浙江人大环境与资源保护委员会