基层民政执法工作的调研与思考——以湖南省常德市为例

朱绍松

基层民政执法工作的调研与思考
——以湖南省常德市为例

朱绍松

为提高民政法治水平，2014年底常德市民政局深入津市、安乡、武陵、鼎城等多个县市区和局属单位就民政执法工作进行专题调研，了解了当前基层民政执法工作的现状、困境和存在的突出问题。本文结合党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和民政部《关于全面推进民政法治建设的意见》等要求，针对调研反映出的问题，就新形势下加强基层民政执法以及法治建设工作提出了建议。

一、基层民政执法工作的现状与困境

近年来，在中央和地方共同努力下，民政法治建设取得了一定成效，广大民政干部职工的法治观念和意识有所增强，法治工作能力有所提高，但基层的现状仍不容乐观，特别在执法方面，与法治民政的要求还有很大差距。

（一）法制机构不健全与法治建设新要求不相适应。当前随着民政业务范围逐步扩大，涉及民政领域法律法规的制定，规范性文件和合同的审查、被诉案件的应诉以及重大疑难复杂行政复议案件的议决等工作任务不断加重，专业性要求越来越高，工作领域越来越宽泛，履职责任风险越来越大，但基层民政部门法治机构建设却起步晚、发展缓慢。如常德市市一级民政部门2006年才设立了专门的法制机构，独立开展工作。目前常德9个区县市民政部门除安乡、澧县和桃源设立了专门的法制机构外，其他区县市民政部门的法制机构基本上都设在办公室、人事股或者其他业务股室，且由一人兼职。这种法制机构薄弱，法制工作人员偏少的局面，直接导致民政部门无法及时开展法律咨询、指导、培训及检查考核工作，制约了民政依法行政工作水平的提高，大多数地方民政部门的行政执法处于被动应付或“虚拟”状态。

（二）执法力量不足与繁重的民政执法任务不相适应。执法队伍是落实日常管理的力量保证，执法力量不足是造成民政执法力度不大、执法难的一个重要原因。民政执法所依据的法律、法规及规章数量多、层次广、涉及的法律部门多，面临民间组织、殡葬、福利机构管理等繁重的执法任务，但由于欠缺专职法制工作人员和专门的执法工作队伍，执法力量严重不足。以殡葬执法为例，虽然目前常德市本级和个别区县市民政部门设立了殡葬执法队伍，但都没有专职的执法工作人员；市区仅有一支殡葬执法队伍，8个人承担市城区范围内的殡葬执法职责，力量明显不足，与殡葬改革的发展趋势也不相符。长期以来，由于民政部门编制紧缺，民政队伍中取得执法资格证的人员为数不多，平均到每个区县市，人员严重不足。多数业务部门只有2～3人，有的甚至只有1人，存在裁判员兼运动员现象，执法的公正性和权威性也受到影响。甚至于有的区县市民政部门因人员调动或执法证到期未及时重新注册等情况造成无人持证，行政执法基本上处于被动应付状态。行政执法工作量大、程序性强、时限要求高，执法力量现状很难胜任。

（三）制度手段缺乏与日益加重的监管职责不相适应。截至2013年9月，常德市民政局共清理确定行政执法职权41项。其中行政许可5项、行政处罚17项、行政强制3项、行政确认2项、行政给付3项、其他行政行为11项。区县市民政部门的行政职权数量大致相当，行政职权结构略有不同。基层民政部门行使的行政职权数量繁多，职权种类齐全。民政部门的监督检查职权涉及到社会组织、社会福利机构的年检、低保和救灾资金的审批发放、彩票的发行以及公墓和其他殡葬设施的建设使用等各个方面，但实践中开展的监督检查多集中于社会组织年度检查和少数专项资金使用管理情况的监督检查。日常监督检查机制尚不健全，监督检查工作不到位。

随着《行政许可法》的深入施行，要求进一步取消和简化行政审批项目，民政部门承担的事后监管任务将不断加重，这就迫切要求加强民政行政执法工作。虽然近年来各级民政部门采取多种形式加强普法宣传和执法培训，工作人员的法制观念不断增强，依法行政能力逐步提高。但由于缺乏必要的制度和手段，造成对违法违规案件查处不力，存在“软执法”和“不作为”的现象，与当前全面推进依法行政的要求相比还有较大的差距。如在实施社会救济、弘扬慈善等方面，仍适用《基金会管理条例》，缺少《社会救济法》《慈善法》等专门的法律规定，导致这些业务工作欠缺具体法律依据；湖南省虽已出台《湖南省行政程序规定》，但国家层面未出台《行政程序法》，除行政许可、行政处罚等行政执法行为有较明晰的执法程序规定外，其他各类民政行政执法行为的程序规定少数散见于各法规规章或规范性文件，大部分的行政执法行为没有程序性规定；执法技术手段落后。长期以来，民政部门执法主要依靠群众的办法和经验判断的办法。如在低保对象审核中，低保家庭的收入情况主要依靠自己申报、村（居）审核、群众监督的办法；在婚姻登记中，对当事人是否有行为能力主要靠经验判断等等，在分析判断和鉴定工作上容易造成人为误差。实践中不乏利用虚假身份冒名顶替他（她）人骗取婚姻登记的情况，然而我国婚姻法规定婚姻登记机关只能撤销具备一定条件的胁迫婚姻。对当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，没有规定相应的措施，导致民政部门有心无力，监管缺位。

二、基层民政执法工作存在的问题及成因

（一）执法理念不先进。长期以来，民政部门在人们的心目中一直是专做扶贫济困、救灾、安置、募捐等善事的部门，大多行使的是行政给付权，不是执法部门，甚至有的从事民政工作的同志也认为民政是非执法部门，不用执法，也无从执法。在实际工作中常常表现重审批、重服务，轻管理、轻监督。受此观念影响，一方面造成不少市、县民政部门目前在内设机构设置上，侧重于社会保障这一块，把社会事务这一块业务划归一个或两个科（股）室，一般都是2个人，根本无力开展日常执法监督检查，更谈不上有效地查处民政违法行为。另一方面，造成社会救助、优抚安置、救灾救济、社会福利等业务工作，长期以来重政策、轻法律，不善于运用法律手段推动工作。随着民政工作职能不断拓展，社会组织管理、养老机构许可、婚姻登记和收养登记、福利企业资格认证等一批社会行政事务，纳入行政执法范畴，民政工作直接面临依法行政的挑战，角色向依法审批、依法监管转变，救灾救济和“低保”工作由过去的直接组织承办，逐步转向组织、协调、监管相结合，依法审批和发放。当前迫切需要转变执法理念，强化民政执法。

（二）执法职能不强势。近年来，基层民政部门行政执法工作主要集中在社会组织登记等行政许可和城乡低保对象生活救助等行政给付方面，行政处罚、行政强制等基本没有实施。民政行政执法依据不足、刚性不强，加上缺乏专职的行政执法检查人员，造成执法不力，社会上违法违规行为得不到及时查处和有效遏制，影响着民政部门全面履行职能，影响着法律法规的全面实施。

究其原因，民政执法所依据的法律、法规及规章虽多，但法律层级较低，大都是法规和规章，约束力明显不足，且刚性不足，造成许多民政执法行为得不到切实的执行。一是民政执法所涉及的法律法规滞后。如《社会团体登记管理条例》出台快20年了，相当多的内容与经济社会发展已不适应，需及时修改或废止。二是一些涉及执法和行政处罚的具体条款规定不明确、不具体，缺乏可操作性。如2014年出台的《社会救助暂行办法》涉及到民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等多个部门，《办法》对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，虽规定了处罚措施，但并没有明确到具体职能部门，实践中较难操作。三是有的法律法规虽规定了处罚措施，但处罚力度不足，手段欠缺，与公安、交通、工商等执法部门相比，执法职能明显较弱。如殡葬执法这块，目前依据的《殡葬管理条例》和《湖南省实施〈殡葬管理条例〉办法》，针对违法违规殡葬行为强制手段软弱、处罚力度不足，目前严峻的殡葬改革形势极其不符，导致殡葬改革推动难，乱埋乱葬现象依然严重。

（三）执法环境不宽松。民政执法受外界阻力较大，除了民政执法缺乏必要的强制手段等原因外，有些地方存在的地方保护主义、封建习俗也给民政部门依法行政、严格执法带来阻力，民政行政执法环境不宽松。如查处社会团体或民非企业非法开展营利性经营案件，此类案件往往涉及到其业务主管部门或个人经济利益，就会人为设置各种障碍，想方设法阻挠查处工作；又如在推行遗体火化中，非土葬区域，有部分群众头脑中“入土为安”的丧葬习俗根深蒂固，为逃避遗体火化，采取游击战术，将遗体安葬在土葬区等，有的甚至产生抵触情绪，聚众阻挠正常执法。

（四）执法效果不理想。目前，民政部门从上到下没有统一规范的法律文书，也没有专门执法办案经费，行政办公和执法办案经费混合使用。执法所需的车辆、对讲机等交通通信装备和照相、摄像、录音等调查取证基本设备缺乏，执法工作难以开展。民政行政执法人员在外在形象上也没有统一制式的着装和标志，在具体执法过程中，主要是靠口头说明，出示执法证件表明身份，执法活动缺乏权威性和易识别性，自身没有底气，执法难以产生一定的威慑力，难以收到理想效果，执法权威无法有效树立。另外，现有执法人员中大部分都是兼职从事执法工作，其人员身份有行政、事业、甚至有工人，素质参差不齐。有的对开展执法工作有畏难情绪，不愿执法，担心处罚不当惹麻烦，不敢执法，存在对各类违法违规行为视而不见现象；有的对民政法律法规及相关执法程序不熟悉，不精通，实际执法过程中往往出现执法依据使用不当和程序违法等问题。

三、加强基层民政执法及法治工作的对策建议

（一）整合资源，健全机构，实行民政综合执法。一是完善民政部门法制机构。建议地级市民政局和各县（市、区）民政部门从现有人员中调整2～3名人员，建立法制机构，使区县民政法制机构从“兼职”变为“专职”运作，承担一级政府部门的行政复议和行政应诉等行政救济工作。二是建立民政综合执法队伍。建议整合现有力量，扩充人员，建立民政综合执法队伍，实现裁执分离，确保司法公正。这方面部分省市已经进行了积极的探索和实践，如北京、黑龙江、成都、宁波等地已建立了民政行政综合执法机构；上海市民政局除设立政策法规处外，又成立了执法监督处（8个行政编制）。这些综合执法机构在实施监督管理和查处违法违规行为中，发挥了专业性强、行政效率高的作用，维护了法律法规的尊严，取得了很好效果，为我们提供了经验借鉴。

（二）明确职权，理顺关系，把民政执法工作落到实处。一是明确职权，完善民政法规体系，大力推进民政法律法规规章的立、改、废工作，确保执法工作有法可依，有章可循，更具有刚性和可操作性。同时结合实际，参照法律文书通用格式，制定民政部门统一规范的法律文书，确保依法、公正办理行政处罚案件，切实维护群众合法权益。二是理顺市县两级民政部门关系，进一步做好行政职权清理确认工作，明确职责，严格工作程序，落实岗位责任，规范执法行为，进一步完善职权与职责统一的权责体系。三是理顺民政部门与相关部门的关系。民政部门在开展行政执法工作中离不开政府及相关部门的协调配合。如殡葬执法，涉及卫生、工商、土地、林业、规划等多个部门，需要政府统一组织和协调才能取得较好的执法效果；又如民间组织执法，涉及教育、科技、卫生等相关业务主管部门。为此，各级政府要高度重视民政执法的多部门配合协调，同时民政部门要加强与相关部门的沟通和协调，切实解决执法工作中出现的重点和难点问题，最大限度提高民政执法能力。

（三）提升层次，强化监督，提高民政执法工作权威。一是加强执法人员法律知识培训。定期举办民政法律法规和执法实务培训，让民政干部系统学习民政法律法规，熟悉掌握执法办案程序，提高执法办事能力和执法水平。二是强化监督机制。建立各单位内外结合的民政执法监督体系，聘请民政对象、法律监督员和行风监督员，并把人大政协监督、纪检监察部门的专门监督、民政系统的层级监督、社会舆论和群众监督结合起来，从源头上预防和杜绝了各种滥用职权、执法违法、徇私枉法的违法乱纪行为，切实提高了民政执法人员依法行政、依法管理的能力。三是加大执法保障投入，将执法办案专项经费列入部门预算，重视执法装备添置，配备必要的交通通信装备和照相、摄像、录音等执法设备。另外，可参照工商、交通、城管等部门做法，统一市、区（市）县两级民政部门执法人员着装和装备标识，增强执法人员可识别性，增强执法权威性。

（四）强化宣传，营造氛围，促进民政执法工作健康发展。一是解放思想、转变观念。民政执法工作是民政法治建设的重要组成部分。要充分认识到新形势下民政行政执法工作在构建和谐社会中的基础作用和加强民政行政执法工作的重大意义。二是加强民政执法宣传。将执法宣传教育与民政依法行政相结合，积极开展内容丰富、形式多样的民政执法宣传活动。如电视访谈、媒体报道、举办民政执法咨询和资料发放活动等，使民政法规深入乡村社区、深入人心，不断增强人民群众执行和维护民政法规的自觉性，提高民政执法工作的社会知晓度，形成领导重视、群众知法守法、共同维护和促进民政执法的良好局面。三是加强基础数据库建设，提高行政执法的科学性。如在困难群众生活救助中推动建立家庭收入查询系统，在流浪乞讨人员救助中建立身份识别系统，在婚姻登记和收养登记中要建立全国联网的信息系统等。四是创新行政执法手段，不断民政行政执法水平。如在移风易俗的行政执法中引入柔性执法手段，运用行政指导、行政合同等行政行为，引导行政相对人自觉遵守民政法律法规规章，自觉履行责任义务，减小行政执法的阻力，营造民政执法的良好氛围。

（作者单位：湖南省常德市民政局）