行政执法与刑事司法衔接存在的问题与完善

●樊永明　张爱萍/文

行政执法与刑事司法衔接存在的问题与完善

●樊永明*张爱萍*陕西省西安市未央区人民检察院［710000］/文

摘要：内容无论是行政执法还是刑事司法，都承载着维护社会秩序，保障公民、法人或者其他组织的合法权益的重要功能。作为不同的社会治理手段，行政执法与刑事司法在实际运行过程中，各依其制，各司其职，而且更存在着密切的联系。本文通过对两法衔接的现状、存在问题和解决对策进行分析，以期推动社会主义法治建设。

关键词：行政执法刑事司法治理手段两法衔接

行政执法与刑事司法分属于不同的执法体系，二者在执法主体、执法依据、执法权限等方面都存在差异。因此，为了有效甄别行政违法与刑事犯罪案件，使行政违法犯罪案件能够顺利进入司法程序并受到相应的法律制裁，就需要建立科学合理的行政执法与刑事司法衔接制度。

一、行政执法与刑事司法衔接的基本内涵

行政执法是指行政执法机关以及法律、法规授权的组织，在其职权范围内，对涉嫌违反行政法规的行为作出处罚决定并执行的活动。行政执法具有四个方面的特征，分别是主动性、广泛性、具体性和强制性。刑事司法是指拥有刑事司法权的国家机关，依法查处刑事犯罪案件、追究刑事责任的专门活动。刑事司法主体主要包括公安机关、法院和检察机关。［1］

关于两法衔接的概念，在理论界和实务界仍存有较大争议。目前,对两法衔接概念的界定，主要为实务部门，主要有以下三种观点：第一种是将两法衔接界定为办案协作机制。所谓两法衔接，是指以刑事执法机关为中心,将行政机关在行政处罚过程中的涉罪行为依法吸纳到刑事司法程序中的办案协作机制。第二种是将两法衔接定位在程序机制，即两法衔接是指具有行政执法权的国家机关、社会团体和企事业单位，在依法履行行政执法义务的过程中，发现行政相对人或第三人的行为可能涉嫌犯罪，将该案移送刑事司法机关处理，因而在行政执法机关和刑事司法机关之间所发生的程序性事务。第三种是将两法衔接机制界定为如何移送涉嫌犯罪案件的工作机制，即两法衔接机制是指工商、税务、烟草、质监、银监、证监等具有行政执法职能的政府主管部门或市场监管机构，在依法查处违法行为的过程中，发现涉嫌犯罪的案件或线索，将其移送司法机关处理，以及司法机关在办案过程中，对不需要处以刑罚但应予以行政处罚的案件，依法移送行政执法机关处理的工作机制。［2］本文认为，目前两法衔接的概念主要源自实务部门，实务部门对这一领域的研究，主要关注实践中两法衔接工作的开展情况以及尚不完善的现状。［3］因此，两法衔接的概念界定应从对行政执法与刑事司法程序机制的完善及加强检察机关监督等角度出发明确工作机制，试图建立起行政执法机关与司法机关之间互相配合的长效机制。

在行政执法与刑事司法衔接的过程中,从处理社会关系来进行社会管理的机制上来说行政权和司法权本质上是一致的,都是追求一种社会的公平正义，维护社会的和谐稳定,促进社会主义市场经济的健康有序发展。但是，这是从法理与社会学的角度来探讨的,从具体的法律规定来分析,行政执法机关与刑事司法机关之间是一种分工负责、相互配合和相互制约的关系,充分发挥着各自的职能作用,形成合力,打击破坏社会主义市场经济秩序以及严重危及公民人身权利与

财产权利的行为,从而更好地维护我国安定和谐的政治、经济、社会环境,促进我国社会主义现代化建设的顺利开展。

二、行政执法与刑事司法衔接的现状及存在的问题

（一）行政执法与刑事司法衔接工作运行效果不乐观

随着依法治国理念的深入和司法改革的逐步推进，特别是中央及相关部门单独或联合出台了一系列行政法规及规范性文件，以此来构建和完善我国行政执法与刑事司法的衔接机制。例如，2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《国务院法制办等部门<关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》，体现了两法衔接工作已引起了国家高层的关注，并进入了一个新的阶段。但是，我们也应看到在实践中，两法衔接工作的运行效果依然不太乐观，以罚代刑、有罪不究、司法认定扩大化等一系列问题仍时有发生，两法衔接工作的运行效果还不太乐观。

（二）有案不移或移送后司法立案及处理率低

近年来，虽然行政机关查处违法案件数量不断增加，但是最终移送司法机关处理的案件却相当少。从两法衔接的实践情况来看，“有案不移”是两法衔接的难点之一。目前，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性依然不高，移送案件数量与实践中一些领域犯罪案件高发的现状不相符，一定程度上影响了行政执法与刑事司法的有效衔接。［4］另外，在两法衔接实践中，行政机关依法将涉嫌犯罪的案件移送司法机关后，司法机关立案率及处理率较低。在受理、立案阶段，有的公安机关对行政执法机关移送的案件，受理时间滞后或受理后不予立案；有的公安机关则在受理案件后不及时审查并作出决定，逾期不予答复。

（三）行政执法与刑事司法衔接的法律位阶低

2006年国务院颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》）,属于行政法规范畴,其对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的条件、基本程序、违规责任等方面都作出了明确规定,但却没有具体规定监督机制。因此，实践中，行政机关是否严格按照规定执行全凭自觉性和对案件的认识,很多已构成犯罪案件的行政违法案件也因该《规定》缺乏有效的监督机制，最后通过行政处罚途径便加以处理了。最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是检察机关内部的规范性文件,只是针对检察机关的相关工作职责要求,本质意义上并不具有法律约束力,由于检察机关直接侦办的是职务犯罪案件,并不能针对行政机关移送涉嫌犯罪的行政违法性案件进行责任认定,因此《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》只是重申了检察机关立案监督权,对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件却无相关规定。这些立法缺陷在实践中对行政执法与刑事司法的衔接工作的开展产生了极大的法律障碍,加之其他配套制度的不健全,从而制约了执法活动的顺畅开展。

（四）部门利益作祟

我国学者的实证研究发现，现实中行政执法部门的工资、福利与该部门执行行政征收、行政处罚数额的多少直接挂钩。处罚数额越高，回报也就越高，反之则越低。这就导致出现了案件的不予移送对于行政机关工作人员来说是一件有利可图的事情。［5］这就使得行政执法机关将许多本应移送至刑事司法机关的案件却做为一般的行政违法案件予以行政处罚来结案，也就是所谓的“以罚代刑”。加之监督和责任追究机制落实不到位，致使这种“以罚代刑”的做法得不到有效遏制，严重影响了行政执法与刑事司法的有效衔接。

三、完善行政执法与刑事司法衔接的措施

（一）完善两法衔接的相关法律依据

目前我国的行政处罚与刑事处罚衔接制度在立法层面上存在的主要问题是现有法律规范效力比较低、分布比较散乱。因此建立科学有效的行政执法与刑事司法衔接工作机制，关键在于赋予其司法属性，将其纳入法律体系中去规范和调整。一是必须首先从源头上完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法工作，制定一部专门的有关行政执法与刑事司法衔接机制的法律，可以先从《行政处罚法》、《刑法》这些现有相关法律着手，从中挖掘可以清理修改之处，提前进行修正,为将来统一整合打好基础。在单行刑法中附属地规定行政处罚内容,或是在单行刑法中设专条或将行政处罚与刑事处罚规定在统一条款中,这样有利于对某一专门问题进行以《刑法》为主的综合法律调整,能够较好地协调行政处罚与刑事处罚的关系。二是在立法活动中应该充分吸取具体行政执法机关的意见。因为行政执法活动是具有专业性、灵活性等特点，特别是针对一些经济类案件，行政处罚相比刑事处罚更具实效性。充分吸取具体行政执法机关的意见既有利于了解真实情况，同时也能更好地保证做出正确的判断。

（二）建立案件通报制度

要建立行政违法案件通报司法机关制度,行政执法机关在案件审查过程中应向刑事司法机关通报查处情况,并及时将处罚决定抄送检察机关备案。在涉嫌犯罪案件移送公安机关办押的同时，行政机关应通报给检察机关,从而推动涉嫌犯罪的行政违法案件按照规定及时有效地转入司法审查程序。公安机关和检察机关也应将案件查办结果及时通报给行政执法机关。在案件通报过程中,行政执法机关可以就涉嫌犯罪立案条件、证据收集固定等方面向公安机关、检察机关进行咨询,而公安、检察机关在案件查办过程中可以提出意见和建议,有关部门相互之间应及时作出调整,以达到最佳的执法效果。

（三）建立司法机关提前介入机制

在两法衔接实践中，行政执法机关在查处的行政违法案件过程中往往由于执法人员法律专业知识与意识不强、执法工作繁忙等原因，使得前期执法过程中忽略了证据保全和对相关线索的调查。这就为后续两法衔接工作的开展带来了困境。同时，由于现阶段我国行政执法过程中仍存在大量以罚代刑、徇私包庇等问题，所以加强司法机关的监督力度也是十分必要的。因此，在两法衔接制度的构建过程中，司法机关提前介入机制的增设不失为一种有效解决问题的途径。公安机关和检察机关在相关职能部门查处的同时提前介入调查，将引导取证工作向前延伸到刑事立案之前，防止证据灭失，及时发现并查处其中的渎职犯罪线索，有效提升犯罪打击力度，节省司法资源。

（四）健全问责机制

在我国两法衔接的现有法律规范中，主要是以检察机关监督为中心，促进两法衔接的有序进行。然而对于违反相关规定，怠于移送案件的行为除了通报批评外，似乎没有其他的追责机制。这就使得许多行政执法机关和刑事司法机关并不重视两法衔接制度，往往敷衍了事。［6］因此，本文认为应当完善相关立法，并赋予检察机关启动行政处分程序的权力，规定有关机关的相应义务。当然，在加强检察机关监督权的同时，也要协调行政执法机关的权责关系。行政执法机关本身工作范围广、工作强度大，如果过度要求行政执法机关在两法衔接中承担过多的责任，例如收集证据、确定犯罪嫌疑人，这势必会影响行政效率的实现和两法衔接制度的正常运行。因此，应理清行政执法机关的权责范围。

（五）有效利用信息共享机制

造成两法衔接不畅的最实际问题就是信息渠道不畅。运用高科技手段建立网上衔接的信息共享平台是最为有效的解决方式。具体而言，就是行政执法机关与刑事司法机关依托平台建立起实时性的沟通机制，实现案件处罚移送的网络备案、案件流程的全面跟踪、以及执法动态的公开交流等。目前，在已建立信息网络平台的上海市、云南省、广东省、江苏省、浙江省、吉林省等地两法衔接工作皆取得了较好的成绩。但是，由于受到客观物质条件的制约，覆盖全国的信息共享平台的建立还需要时间。［6］

行政执法机关与刑事司法机关的共同责任是打击违法及犯罪活动。实现行政执法与刑事司法工作的有效衔接,有利于发挥行政执法与刑事司法的互补优势,也是提高执法资源效率的重要途径。综上，本文认为进一步完善行政执法与刑事司法的相衔：一是要建立完善的法律体系,为行政执法与刑事司法的衔接提供依据。二是要建立合理的行政执法人员考核制度,规范执法人员的执法行为。三是行政机关和司法机关在实务中要加强沟通。［7］

注释：

［1］参见刘远、汪雷、赵玮：《行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究》，载《政法论丛》2006年第5期。

［2］参见廖剑聪、邬炼：《检察监督视野下行政执法与刑事司法衔接中的问题及其完善》，载《湖南警察学院学报》2011年第5期。

［3］参见刘远：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，载《法学论坛》2009年第1期。

［4］参见甄贞、申飞飞：《行政执法与刑事司法衔接机制刍议》，载《人民检察》2011年第15期。

［5］参见周佑勇、刘艳红：《行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究》，载《行政法学研究》2008年第1期。

［6］参见王敏远：《行政执法与刑事司法衔接问题实证研究》，载《法学评论》2009年第1期。

［7］参见宋维彬：《行政证据与刑事证据衔接机制研究——以新<刑事诉讼法>第52条第2款为分析重点》，载《法律适用》2014年第9期。