以法治思维提升检察公信力的思考——以未检附条件不起诉工作为范例

●赵桔水　李　坤/文

以法治思维提升检察公信力的思考——以未检附条件不起诉工作为范例

●赵桔水*浙江省杭州市萧山区人民检察院副检察长［311202］李坤**浙江省杭州市萧山区人民检察院未检科科长［311202］/文

摘要：内容在未成年人刑事诉讼案件中，附条件不起诉工作是检察机关提升司法公信力的重要抓手。目前，由于附条件不起诉的适用标准规定不明确、适用程序繁琐等问题，这一制度在司法实践中适用率较低。应以法治思维推进附条件不起诉工作，促进提升检察公信力。

关键词：司法公信力未成年人检察附条件不起诉社会帮教

党的十八届四中全会《决定》将司法公信力作为对司法工作的核心要求，设专章规定“保证公正司法,提高司法公信力”。加强检察公信力建设，努力树立法律监督权威，赢得人民群众信任，已成为新形势下事关检察工作根本和全局的重大课题。

一、附条件不起诉工作是优化检察品质、提升检察公信力的重要抓手

在我国，检察公信力问题是从司法公信力衍生而来的。司法公信力是指司法权凭借自身信用而获得公众信任的程度，这是一种具有信用和信任双重维度，既能引起普遍服从，又能引起普遍尊重的公共性力量。［1］按照上述从公共权力的行使者和接受者双向互动角度进行分析的逻辑，检察公信力也应包含两种状态，一个是社会公众的“信”，另一个是检察机关的“被信”。［2］它的形成过程具有动态性，是一个正面评判与负面评判互相交互作用的动态发展过程。因此，检察公信力建设是一个贯穿于检察工作始终的问题，检察机关行使职权过程中必须时刻勤勉尽责。

检察公信力建设是一项复杂的系统工程。提升检察公信力，必须在改善外部执法环境的同时，走内涵式发展道路。通过提升检察工作品质,立足执法办案树立公平正义的法律形象和执法为民的社会形象。最高人民检察院孙谦副检察长在第五次全国公诉会议上指出，全面加强和改进公诉工作，必须更加注重提升公诉工作品质。注重遵循公诉工作规律，坚持理性、平和、文明、规范司法，有效提升公诉工作的法治化、精细化、现代化水平。［3］在实践中，“执法理念先进、执法行为规范、执法质量过硬、执法效果良好、队伍素质提升、人民满意度高”已经成为优化检察品质的努力目标。［4］

未成年人的健康成长关系着国家未来和民族希望，关系着亿万家庭幸福安宁和社会和谐稳定。最高人民检察院为落实修改后的刑事诉讼法对未检工作提出了新的要求。进一步加强未检工作，是检察机关贯彻落实党和国家有关方针、原则和法律、政策，维护社会和谐稳定的需要。提升未检品质，也是优化检察工作品质的重要内容。在新刑事诉讼法规定的未检工作特殊制度中，附条件不起诉制度为贯彻“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”的未成年人司法理念提供了具体的制度支撑和实现路径。在检察工作实践中积极开展附条件不起诉工作，可以促进检察机关更新执法理念，规范执法行为，提升执法质效，从而在人民群众中树立良好的检察形象，理应成为优化检察工作品质、提升检察公信力的重要抓手。

二、附条件不起诉制度适用现状：理论空间与实际数量反差明显

刑诉法修改后最高人民检察院曾以各种形式强调要积极落实这项制度。依照有关法律规定，附条件不起诉适用于触犯《刑法》分则第四、五、六章罪名，可能宣告刑为一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的未成年人。实践中符合上述条件的案件数量，是决定检察机关在该制度上作为空间的关键因素。我们选取东部发达地区未检工作新近起步的Z省、未检工作基础较好的特大城市B市和S市作为样本进行分析。［5］

（一）应然的预判：适用附条件不起诉空间巨大

据调查，检察机关落实附条件不起诉工作的潜力巨

大。如B市检察机关2013年受理审查起诉的涉罪未成年人中，符合适用条件的占42.9%。再如Z省2014年所判决的未成年被告人中，判处非徒刑刑罚和免予处罚的占37.9%。综合B、Z两地情况，近两年来都有近40%的涉罪未成年人从理论上讲符合附条件不起诉的适用条件。

（二）实然的图景：司法实践中附条件不起诉适用较少

与上述理论上可能的数据相比，司法实践情况却存在较大反差：2013年B市附条件不起诉率6.2%，同期相对不起诉率26.2%；S市2013年附条件不起诉率仅占5.9%；同期相对不起诉率11%。Z省2013年附条件不起诉率仅为2.3%，同期相对不起诉率6%；2014年全省附条件不起诉率仅为3%，同期相对不起诉率为5.9%。从上述“二市一省”的情况来看，附条件不起诉适用比例都不到10%，而相对不起诉的比例却明显高于这个数字。

虽然上述数据不能反映全国未检工作全貌，但足以证明，附条件不起诉工作的实际开展情况与其理论上的空间相比，仍存在较大差距。从发挥提高检察公信力的功能来说，这项工作具有较大潜力。

三、司法实践中附条件不起诉制度适用率低的原因

（一）附条件不起诉的适用标准规定不明确

第一，附条件不起诉适用条件和相对不起诉界限不清。虽然从理论上讲，附条件不起诉与相对不起诉相比对犯罪嫌疑人具有更强的约束和惩戒性质，［6］但由于两者存在可以交叉适用的案件范围，再加之检察实践中相对不起诉适用一直存在泛化的倾向。致使对于涉罪未成年人适用相对不起诉比率远远高于附条件不起诉。第二，“可能判处一年以下有期徒刑刑罚”的条件在实践中难以把握。根据《最高人民法院量刑指导意见》，审判机关确定宣告刑时考虑的因素相当复杂。尤其是多个减轻处罚情节叠加适用时，宣告刑更难以判断，致使检察人员在实践中难以把握附条件不起诉适用标准。第三，和解不起诉和附条件不起诉的适用范围也存在一定的重叠。在司法实践中由于适用和解不起诉简便易行，使得和解不起诉侵占了附条件不起诉的适用空间。

（二）附条件不起诉适用程序繁琐

依照有关司法解释，附条件不起诉比一般不起诉增加了听证、考察、矫治教育等工作环节，还要面临考察前、考察后两次汇报，形成诸如考察方案、附条件不起诉考察教育协议书、附条件不起诉考察意见书等更多的工作文书。这需要检察机关、帮教志愿者、社区矫正部门等多个主体的配合协调工作。作为这一系列工作的牵头、组织和监督者，办案检察官需要身体力行地做好各项准备工作。使得长期处于案多人少压力下的基层检察官更加不堪重负，进而不愿适用附条件不起诉。适用程序繁琐复杂，也是造成附条件不起诉案件隐性流失的重要原因。

（三）检察人员执法理念不适应

附条件不起诉制度作为一种促使犯罪嫌疑人改过自新的惩戒警示机制，对于教育挽救犯罪未成年人具有重大意义。为实现这一立法宗旨，要求检察人员更加注重对犯罪嫌疑人主观方面的考察，并积极组织、参与帮教考察工作，对检察人员的办案效果意识和精细化程度提出了更高的要求。而实践中由于种种因素限制，多数检察人员只满足于不办错案，对于符合附条件不起诉的案件，“要么追诉，要么一放了之”，直接作出起诉或不起诉的简单化处理。检察人员执法理念不适应未检工作的特殊要求，是造成实践中附条件不起诉制度适用率低的内在原因。

（四）未检工作机制不健全

落实附条件不起诉制度所面临的窘境在一定程度上也是当前未检工作形势的写照。未检工作科学发展需要建立一系列互相配合的工作机制。当前在以下两方面仍存在障碍：第一，未检专业化建设问题。虽然近年来各地未检工作取得较快发展，但在机构设置、人员配备、工作职责范围、未检案件办理模式等方面仍存在制约因素。第二，未检绩效考核机制问题。由于存在上述主客观困难因素，如果没有绩效考核措施发挥导向作用，在趋简避繁的自然理性支配下，附条件不起诉工作很难深入推行。但目前符合未检工作特点的绩效考核机制尚未建立，致使未检工作发展缺乏机制上的推动力。

（五）社会化帮教预防体系建设不完善

附条件不起诉对象在考察期内的表现情况是检察机关是否最终作出不起诉的重要依据。虽然检察机关是这项工作的法定监督考察主体，但考察性的观护措施仅凭检察机关一家之力难以全面有效落实。因此，建立考察帮教组织，动员社会力量参与尤为重要。由于当前社会机构参与这项工作尚缺乏统一的机制性保障，同时对于居无定所的外来涉罪未成年人来说，因为缺乏监护或帮教条件，使得考察帮教工作难以落实，进而影响到附条件不起诉的落实。

四、以法治思维推进附条件不起诉工作，促进提升检察公信力的对策

综合分析上述制约附条件不起诉制度落实的各种因素，在法治思维和法治方式的统领下，应从以下几方

面探寻破解之道：

第一，以规则促使权衡精于度，进一步明确附条件不起诉的适用标准。法治思维是权衡思维，要求执法者通过在不同价值之间衡平来寻求最佳解决方案。法治思维同时也是规则思维，应该具有确定性和可执行性。［7］司法实践中要确立附条件不起诉的具体标准，以增强规则的可操作性。因此，应总结法院类案判决的量刑规律，为实践中检察人员预判量刑提供参考。进一步明确附条件不起诉、相对不起诉在类案中的适用参考标准，通过减少执法的随意性拓宽附条件不起诉适用空间。

第二，以程序彰显执法亲和力，进而提升检察公信力。附条件不起诉程序繁琐是由这项制度本身的功能和立法宗旨所决定的，是实践中难以回避的问题。积极落实这项制度，必须解决办案检察人员对办案程序工作的认识问题。程序性思维是法治思维区别于其他思维的重要特征。程序是“使人民群众从每一个案件中感受到公平正义”的重要途径。未检干警务必要认识到，我们所履行的程序性帮教考察工作在促使涉罪未成年人改邪归正的同时，也会充分彰显检察人员执法亲和力，树立检察机关执法为民的形象和检察执法公信力。

第三，以建设性思维追求办案效果，增强落实附条件不起诉制度的自觉性。法治思维还是建设性思维，是以修复被损害的社会关系为目的的，它要求我们在执法中必须注重办案效果。要认识到，对未成年人犯罪的惩罚本质不在于打击，而在于构建预防其犯罪的社会环境。附条件不起诉制度的确立，乃是对未成年人保护优先原则、国家亲权理论、恢复性司法理论的实践和深化，也是落实对涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则的需要。在执法办案中要深刻理解上述司法理念，将对涉罪未成年人的矫治作为根本出发点，积极追求社会效果，不断增强适用附条件不起诉制度的自觉性。

第四，推进未检专业化建设，从机制上促进附条件不起诉制度的落实。法治思维是权利义务思维，权利和义务是判断是非对错的标准，权责分明是做好工作的必要保障。因此，建立落实附条件不起诉制度的长效机制，必须厘清未检机构和人员的职责，推进未检工作专业化。要统一未检部门的收案范围，保证未检干警在办案中集中精力落实对涉罪未成年人的帮教措施。要配齐配强未检干警，在人员数量上保证精细化办案的需要，同时挑选懂得未成年人心理、富有爱心、善于做未成年人思想工作的同志从事未检工作。要建立符合未检工作特点的考评机制，构建以办案质量和帮教效果为核心，涵盖帮教挽救、落实特殊制度、开展犯罪预防等内容的考评机制，科学、全面地评价未检工作实绩。

第五，推动社会化帮教体系法制建设，为落实附条件不起诉制度提供配套保障。为了保证实现教育、感化、挽救效果，必须在建立办理未成年人刑事案件配套工作体系“司法一条龙”的同时，建立未成年人犯罪社会化帮教预防体系“社会一条龙”。要整合社会资源，建立未成年人司法的社会支持体系，为司法机关做好案外工作提供支持，弥补司法机关传统职能对于教育涉罪未成年人的不足，促进涉罪未成年人矫正不良习惯，顺利回归社会。检察机关应以法治思维和法治方式，积极推动政府加强对这项工作的支持、指导和协调，促进社会化帮教预防体系建设走上法治化发展道路。

注释：

［1］沈德咏：《关于公信立院的几点思考》，载《人民法院报》2009年9月8日第1版。

［2］参见梁进喜、张爱荣：《检察执法公信力研究》，http://www.dffy.com，最后访问日期：2009年7月7日。

［3］孙谦：《努力提升公诉工作水平，为全面推进依法治国作出新贡献》，载《检察日报》2015年7月22日第3版。

［4］吴春莲：《运用法治思维和法治方式深化“品质检察”建设》，载《杭州检察（“法治思维·品质检察”研讨会专刊）》。

［5］统计数据来源：（1）《2013年度B市未检案件情况分析》，载B市人民检察院内网；（2）《2013年度、2014年度S市未检案件统计分析》，载S市人民检察院内网；（3）《Z省未成年人刑事检察工作基本情况调查》，载最高人民检察院研究室《检察研究参考》2014年第2期；（4）Z省检察院未检处：2014年全省未成年人犯罪及案件办理情况通报。

［6］汪永清：《法治思维及其养成》，载《求是》2014年第12期。

［7］罗欣：《未成年人附条件不起诉：以犯罪矫治为出发点》，载《人民检察》2012年第20期。