论新型城镇化背景下消防管理的社会化——以推进政府职能转变为视角

边 洁

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

论新型城镇化背景下消防管理的社会化
——以推进政府职能转变为视角

边 洁

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

新型城镇化过程中存在着许多矛盾和问题，在此背景下政府职能应当从管理型向服务型转变。与转变政府职能相适应，消防工作也要实行改革，建立服务型消防，实现管理的社会化。要从消防责任主体的社会化、消防管理手段的社会化、消防文化建设的社会化等方面实现消防管理的社会化。

新型城镇化；消防管理；社会化

近年来，新型城镇化进程不断加快，国家大力推进新型城镇化建设，发展地方经济。新型城镇化过程中，政府职能如何转变，消防管理模式如何跟进，应当成为我们深入思考的一项重要课题。

一、新型城镇化背景下的政府职能转变

政府职能是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。从属性角度可将其划分为政治统治职能和社会管理职能。政府的这两大职能随着不同历史阶段的社会、政治和经济等方面情况变化而变化。现阶段，阶级矛盾得到了极大缓和，政府应更多地依赖社会管理职能实现对公共事务的管理。然而，从建国以来直至改革开放前，我国政府都把自己定位为一个全能型的政府，政府统管一切社会事务，全面覆盖“从摇篮到坟墓”的整个地带。

新型城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化建设能够保持我国经济持续健康发展，加快产业结构转型升级，解决农业农村农民问题，推动区域协调发展，促进社会全面进步。然而，城镇化在高速发展的同时，也存在着突出问题和矛盾：社会基本公共服务资源有限，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，突出表现在小城镇数量多、规模小、服务功能弱；政府公共服务供给能力不足，城市管理服务水平不高；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展[1]。根据“经济基础决定上层建筑”的原理，新型城镇化建设作为一种新的经济发展力量，呼唤着政治体制的改革和政府职能的转变，各级政府要统筹各项制度和政策，制定指导城镇化健康发展的宏观性计划。

为适应城镇化发展的需要，政府需要综合运用市场和法律等手段管理社会事务，开始从无限政府向有限政府转变。在当前形势下，应当建立以公众需求为导向，以为社会和公众提供各类公共产品和公共服务为宗旨的服务型政府。不仅仅要管理好社会公共事务，还要增强服务意识，为社会公众提供更多、更好的服务。发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。建设法治政府，就是要打造职能有限、行政有为、运转高效的政府。而简政放权是打造法治政府的内在要求和重要抓手。通过简政放权，政府由原来的管理者变为服务者，实现公用利益的最大化。此外，政府还应坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划县域村镇体系，统筹安排农村基础设施建设和社会事业发展。

二、城镇化区域应实现消防管理的社会化

(一)消防职能的特殊性需要消防管理社会化

政府及其工作部门是履行消防职能的重要主体，但不应成为惟一主体。《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)提出了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的社会化消防工作网络，实际上，消防工作从来就不仅仅是政府或消防部门的职责，消防职能有其特殊性：第一，消防职能虽然是政府或消防部门的重要职能之一，但其责任主体并不限于政府和部门，根据《消防法》和公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的要求，包括机关、团体、企业、事业单位及非法人单位和公民个人等在内的众多主体都负有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警和开展消防安全教育等方面的义务；第二，消防工作和其他政府职能相比具有社会公益性、经营服务的中介性和较强的专业技术性等特征。李克强总理在多次会议上强调，“能给市场做的要尽量还给市场”。消防工作完全可以由政府或其部门、市场和社会中介组织来共同完成，有序实现管理的社会化。

(二)城镇化区域的消防工作现状呼吁消防管理社会化

新型城镇化建设是当前和今后一段时间主要的经济发展力量，而城镇化区域普遍存在着消防规划不完备、消防基础设施薄弱、新型行业不断增加、人口过快集中、居民消防意识淡薄、火灾事故频发等突出问题，消防管理的难度不断加大，消防工作承载着艰巨的任务。与城镇化区域消防工作不相称的是消防警力的严重不足。“作为典型的城乡接合部，南昌市青山湖区火灾形势一直不容乐观，仅2013年，全区共发生火灾339起，死亡2人，伤3人，直接财产损失538万余元。可与此形成鲜明对比的是，由于历史等原因，全区直到2011年才批准组建昌东公安消防中队，编配官兵只有35人。特别是《消防法》明确将社会救援任务划入消防部队后，原本最少需要4个以上消防队承担的任务，却一直由一个消防队来担当，警力不足的矛盾显然日益突出。”[2]青山湖区的现状并不是个别现象，城镇化区域存在着消防警力匮乏和任务过重之间的矛盾，消防部门应有所为有所不为，改变过去大包大揽的管理模式，有必要整合社会消防资源，从不擅长的领域中解脱出来，集中力量从事监督管理和救援工作，实现消防工作的群防群治，改变消防部门人力不足的尴尬局面。

(三)服务型消防的建立，要求实现消防管理社会化

与转变政府职能相适应，城镇化区域的消防工作也要实行改革，建立服务型消防是消防事业发展的大势所趋。所谓服务型消防，就是在履行消防职责中以服务为宗旨，以满意为标准，在坚持消防有关法规的基础上以民为本，尽可能地提前主动介入、阳光执法、实施热情周到人性化服务，为当事人提供一切便利，从而实现社会对消防保障的需求。要求执法者依法办事、按程序办事、主动为群众服务、用科学的发展观去为人民群众办实事[3]。“提供服务的主体不一定是政府，它可以是政府组织或动员的其他社会单位,如企业、学校、社团(非政府组织)、私人部门等。”[4]消防工作事关人民群众生命财产安全和国民经济发展全局。但我国目前的消防体制中还存在着“消防部门责任的无限性与能力的有限性、公众需求增长与职能部门管理水平和服务水平低下以及现代灾害救援管理的综合化趋势与消防队伍的‘单一’行动”等多重矛盾[5]。消防部门是代表政府对社会消防工作实行管理的职能部门，必须对自己的角色进行准确定位，转变工作理念、模式和创新工作机制。当前，城镇化区域消防基础薄弱，公众消防意识淡薄，消防警力严重不足，预防和控制火灾的任务不断加剧，以上种种都对新型城镇化建设中的消防工作提出了巨大挑战。消防部门必须加快职能转变的进程，建立服务型消防，适应新型城镇化建设和政府职能转变对消防工作提出的新挑战。

三、城镇化进程中实现消防管理社会化的有效途径

城镇化区域要实现消防管理的社会化，就要充分发挥政府和社会两个系统的作用，主要依靠社会群体、单位和公民个人，按照一定的工作方法以及政策和法规，综合运用行政、法律、文化以及教育和舆论等一系列手段，管控社会主体的消防行为，进而减少火灾事故的发生，有效调和经济发展和消防安全之间的矛盾。笔者认为，可以从如下方面实现其消防管理工作的社会化：

(一)加强宣传培训工作，实现消防责任主体社会化

《消防法》第二条提出了建立“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的社会化消防工作网络，预防为主、防消结合。这一规定是有限政府理念在消防工作领域的具体贯彻落实，符合消防工作规律，有利于协调政府、公安机关消防机构与社会各单位之间的关系，有利于调动公民参与消防安全工作的积极性。城镇区域的消防工作是一项综合性的工作，需要政府及消防部门的配合协调，同样需要社会各界的积极参与，单纯依靠消防部门很难实现有效管理。实践中，一方面社会各单位普遍忽视消防工作的建设和消防责任的承担，认为消防工作是消防部门的事；另一方面消防部门大包大揽，既承担着管理者的责任又冲在灭火救援工作第一线。这种状态显然难以实现消防安全体系建设的目标。同时，现阶段城镇区域的消防工作典型特点是居民委员会或村民委员会在法律的框架之下按照人民的意愿实现自主管理，这和《消防法》的规定是契合的。但由于群众的消防意识和法律意识淡薄，在实践中并没有收到预期效果。因此，消防部门开展工作之时既要注意发挥群众组织的作用，又要在群众当中开展消防知识的宣传和教育工作，尊重群众、依靠群众，让群众更好地参与到消防安全建设工作中来。自2010年以来，浙江省金华市消防支队以金华市培训中心为平台，开设建(构)筑物消防员职业培训，消防安全责任人、管理人、专兼职消防员、村(居)委会负责人和人员密集场所工作人员的消防知识培训。通过不懈努力，逐渐搭建了集“一个中心、八个教学点、十一个指导站”于一体的社会消防安全培训架构，形成了新型社会消防安全培训体系。金华市消防培训中心已先后对全市万余家单位的30 125名人员进行了全面系统的消防安全培训，培养了一批消防安全“明白人”，加快构建社会消防安全“防火墙”，消防社会化培训工作成效显著[6]。此外，消防工作是政府履行公共服务职能的重要内容之一，实现消防主体的社会化绝不意味着政府可以一味地放权，政府及职能部门应对自身职能进行理性定位，实现从全方位的监管到高质量的服务。城镇区域的消防基础相较城市来讲本就薄弱，地方政府更应发挥对该区域消防工作的引导作用。

(二)创新管理手段，实现消防管理手段社会化

当前，新型城镇化建设作为一种新兴的经济力量正在蓬勃发展，如前所述，这种力量处于一种摸索式前进的发展模式，在城镇化进程中各类问题不断涌现，给政府的执政能力提出了挑战。消防职能作为政府的社会管理和公用服务职能的一个重要组成部分，是新型城镇化进程中各级政府不可回避的一项重要工作。如果政府仍延续原来的工作模式和采用落后的管理手段，在消防工作中既充当裁判员又充当运动员的话，无疑会使得本就问题重重的城镇化建设雪上加霜。因此，各级政府要进行有效的消防管理，就要注重管理手段的创新，健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法管理社区消防工作，加快社区信息化建设，构建社区消防管理平台。山东省德州市消防支队以消防信息化为重点，实现对社区动态监控。依托警务室移动警务终端，加大信息采集力度，将社区公共消防设施、公共建筑、居住建筑、“九小场所”等消防基础信息纳入数据库，并利用居委会、警务室的监控平台和火灾报警救助设备，在“九小场所”和居民楼等“小网格”全面推广“十户联防”机制，实行立体式火情动态监控。建设社区消防服务网页，通过该网页可以招募社区消防志愿者、申请社区消防志愿服务、进行消防体验、学习消防知识，并将网址编辑成二维码，印制成即时贴，在105个社区的32万个居民楼道、39个消防体验室等部位张贴，用户只需用手机扫描二维码，就可以快速进入网站参与消防互动活动。在“德州消防365服务中心”网站增设了隐患曝光台，完善了“德州消防”官方微博和火灾隐患举报奖励机制，对社区居民网上举报的32处火灾隐患和14个消防违法行为依法查处并公开进行曝光[7]。

(三)加强文化建设，实现消防文化建设社会化

任何一项行政体制及其行政过程要深入人心，为社会更好地接纳，都要有一定的文化做支撑。要真正实现消防管理的社会化，最终要依靠与消防管理制度相一致的消防文化建设。首先要形成“有消防特色”的文化体系，针对新型城镇化背景下的新情况新问题，丰富消防文化内容，不拘泥于传统形式，提高消防文化建设的目的性和创新性。在此基础上，还要提高消防文化在城镇化区域的社会影响力和认知度，“促使消防文化成为社会道德体系建设的一个重要组成部分”[8]。让消防文化为社会更多的人所了解、理解和认同，消防管理更易于被人们所接受。现在地方各级消防管理部门都十分重视消防文化建设，形成了各具特色的文化品牌，并为社会所熟知，起到了良好的社会效果。比如，云南省文山州消防支队指导社会自主投入资金2 500余万元，设置户外消防公益固定广告牌251块，开展消防宣传形象大使、“119消防日”系列宣传活动，其“融入式公共服务型社会消防安全治理”模式受到了省领导和公安部领导的高度肯定[8]。吉林省安图消防大队结合“119”消防宣传日等重大节日，把消防文化生活和消防宣传结合起来，通过演出使官兵的文化节目水平提高的同时，也让观众接受了消防安全教育，展示了消防队伍的良好形象，有力提升了消防管理的社会认可度和支持度[9]。城镇化区域的消防工作基础薄弱，群众的消防意识有待加强，消防管理的社会认可度较低，以上形式可成为地方政府提升消防管理效率的有益探索，结合当地特色加以借鉴，以文化建设为消防工作的开展保驾护航。

四、结语

消防社会化的终极目标是建立一个“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防管理机制。新型城镇化建设的发展离不开消防工作的保驾护航，城镇区域消防工作想要顺利开展，就要建立社会化管理机制，切实转变政府职能，发挥社会力量对消防工作的有力推动作用。

[1] 国家新型城镇化规划(2014—2020年)[Z].

[2] 南昌市青山湖区破解消防警力不足困局[EB/OL].法制网消防频道.(2014-06-25).http://www.legaldaily.com.cn/Fire_control/content/2014-06/25/content_5625492.htm?node=54534.

[3] 傅兴全.创建服务型消防的几点思考[N].人民公安报:消防周刊,2015-03-01(3).

[4] 刘伟.关于建设服务型消防的思考[J].理论观察，2007,(2).

[5] 鄯爱红.政府职能转变中的消防功能定位[J].中国西部科技，2006,(20).

[6] 金华：市民“hold”住火灾 消防社会化培训工作显成效[EB/OL].浙江消防网.(2012-04-09).http://www.zjxf119.com/xiaofang/gddt/18210.htm.

[7] 构建社会化消防安全管理新格局[EB/OL].德州民生警务平台.(2013-05-23).http://www.dz110.gov.cn/site/Public/ShowInfo.aspx?id=40391.

[8] 消防文化建设的实践与探索[EB/OL].中国消防网.(2013-05-29).http://119.china.com.cn/zbjs/txt/2013-05/29/content_5990005.htm.

[9] 吉林省安图消防大队警营文化建设谱新篇[EB/OL].中国报道.(2014-11-20).http://jilin.chinareports.org.cn/news-553-39620.html.

(责任编辑 陈 华)

On the Socialization of Firefighting Management on New Urbanization —From the Angle of the Transformation of Government Functions

BIAN Jie

(DepartmentofIdeologyandPolitics,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Contradictions and problems exist in the new urbanization. Against this background, it is crucial that transform government functions are transformed from administrative to service-oriented. Fire control work should reform to fit in with this transformation, build a service- oriented fire service, brings about the socialization of fire management in terms of socialization of the fire control work, the socialization of the fire management responsibility and the socialization of the fire management means.

new urbanization; fire management; socialization

2015-01-16

河北省高等学校人文社会科学研究重点项目“法制视野下的新型城镇化与公共消防管理问题研究”(SD145001)

边洁(1982— )，女，河北廊坊人，讲师。

D631.6

A

1008-2077(2015)06-0083-04