道路交通管理改革的若干思考

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0104-04

收稿日期：2015-08-12

作者简介：沈艾中，浙江省公安厅高速公路交警总队副总队长。

近年来，我国机动车保有量急剧增长，在快速进入汽车社会的同时，道路交通安全面临严峻挑战，诸多矛盾问题直指背后的管理体制。经过30多年的改革创新，能改的已都基本改到位，留下的都是难点问题。习近平总书记在全面深化改革领导小组第七次会议上强调指出，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。道路交通管理改革是一项长期而艰巨的任务，改革的突破口在哪里，路径如何选择，改革哪些内容，这些既需要进行系统全面的论证，更需要科学民主的决策。深化道路交通管理改革需要顶层设计，也需要从基层汲取智慧和方法。在此，笔者就四方面的工作提出自己的思考以供参考。

一、完善交通管理法律法规

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的要求。依法治国前提是有法可依，2004年颁布实施的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称“《道路交通安全法》”）及其配套法规、规章，确立了我国新的道路交通安全法律体系，随着经济社会的飞速发展，其中不完善之处已逐渐制约了道路交通执法管理工作。完善和修定这套法律体系已是刻不容缓。笔者认为，完善和修定这套法律体系可从以下几方面入手。

（一）强化立法修法的科学性。立法修法的科学性涉及内容很丰富，最重要的就是法律条款制定的公平和公正。执法实践表明，现行《道路交通安全法》很多条款缺乏公平公正性，必须尽快进行修定，否则会影响法律执行的效果。如第九十九条第四款规定，机动车超过规定时速百分之五十的，可以并处吊销机动车驾驶证。在限速40km/h的路段上只要当事人驾车超过60km/h，理论上就可以吊销其驾驶证，但当限速120km/h时，必须达到180km/h以上才能吊销驾驶证。前一种情况的危害性明显要小于后一种情况，但在前一种路段上犯错的概率会很高，且大都为无意识犯错，而后一种路段上犯错的概率很小，但当事人往往是故意犯错，这两种违法都要吊销驾驶证显然对前者有失公允。又如，当事人超速行驶（没有超速50%以上）发生人员死亡的交通事故，负同等责任以下责任的，一旦事故责任认定完，当事人就可以恢复驾驶资格（为既遂案情），而超速50%以上无事故发生的却吊销驾驶证（为未遂案情），这就显失公允。

（二）强化立法修法的民主性。立法修法以维护公民利益，确保公民权利为根本宗旨，这就要求立法修法过程必须具有民主性。《道路交通安全法》可以说与每个人都息息相关，而每个人的利益诉求又不尽相同，可采取举行听证会听取公众和有关方面意见、召开座谈会征求意见建议、组织专家召开论证会论证专业性问题等方式，让公民能够通过一定的途径充分表达自己的意愿，使决策者能科学地权衡利弊。

（三）强化法律的可操作性。现行道路交通安全法律、法规的部分条款在执法层面存在着不易操作的问题。具体有二种类型：一是取证困难。如《刑法修正案（八）》规定“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金”，具体执法工作中，追逐竞驶因取证困难而难以查处。建议量化具体速度标准，便于取证，提高执行效率。如高速公路超速至180km/h以上，城市道路超速至130km/h以上，公路和城市快速路超速至150km/h以上，可以认定为追逐竞驶。二是执行成本高。当前交通违法数量非常庞大，如2014年，浙江全省共处理交通违法量2700万起，实际发生的违法数还不止这一数。为便于基层执法人员快速处理，必须要简化处理程序。又如货运车辆超载这一顽症屡治屡犯，致使道路桥梁损坏严重，恶性交通事故不断发生，但执法人员查处一辆超载车辆，要引导车辆过磅，还要卸载驳货等，程序繁琐，一辆超载车辆从发现到处理完毕需几个小时，执法成本高，执法效果差。近年来，各地高速公路实行计重收费后，长途货车行走高速公路严重超载情况大幅减少。这就启发我们，如果在高速公路主线上设立计重取证系统，对超载车辆进行非现场处罚，超载车辆会迅速减少，货运市场也会走向良性循环。

（四）强化法律修订的艺术性。《道路交通安全法》实施已10多年，期间，我国经济社会飞速发展，其中部分条款已需要进行调整和完善。修订法律是一项非常严肃的工作，必须按照严格的法定程序才能启动进行。笔者认为，需要修改的法律条款要分轻重缓急，不求一次性把多年积沉的问题全部解决，而是逐步地对条款进行完善，这样更具可操性。具体操作时，可统一把需要修改的法律条款以及相关的修改内容下发给各省级主管行政部门，由省级行政主管部门组织人员向全国人大代表通报沟通，这项工作应在每年全国人代会召开之前完成。可以争取使修改内容成为人大代表的提案，还可在每年全国人大代表会召开前汇总了解各地人大代表的提案情况，联名向全国人大提案。

二、完善道路交通设施行业标准

道路交通设施是保障车辆安全畅通的最基本的道路条件。当前，道路交通事故和交通拥堵的发生很多情况下与道路交通设施不完善有直接关联，一些道路交通设施标准的设置和制定在理念和技术上都已过时，亟需加以更新完善。

（一）护栏。我国目前使用的护栏主要有两种：波形护栏和混凝土护栏。实践表明，钢质波形护栏对大型车辆的撞击没有防护能力，反而一撞击就会倒伏一大片，相比之下混凝土护栏效果好很多。如杭州地区杭瑞、杭长、杭练高速公路的高架混凝土护栏，虽也遭单车撞击，但多年来没发生人员死亡的情况，而其他路段的钢质护栏遭单车碰撞后，死亡人数为0.27人/亿公里，据分析，近年来，客运车辆的较大事故都跟波形护栏防撞能力弱有关，高等级道路使用钢质波形护栏可能是一个致命错误，对此，应进行专门的分析研究，尽快加以改善。

（二）道路旁的障碍物。道路两旁和中央隔离带上的障碍物有很多种，包括桥梁桥墩、标志标杆、路灯路杆、信号灯杆、道路电子监控门架以及行道树等。在车速较低的情况下，这些障碍物并不会引发严重的交通事故，但在高等级道路上，因车速快一旦发生车辆与之相撞的情况，人员伤亡将不可避免。合理规范设置这些设施的主要措施有二种：一是与行车道保持足够的距离；二是用混凝土护栏隔离障碍物。

（三）隧道。隧道设施需完善的地方有以下几处：1.隧道口。隧道的绝大多数事故都发生在进口附近。一是因为人眼为适应隧道照明有几秒的视觉盲区，容易导致追尾。建议在洞口外几百米的距离内用结构物逐渐减弱自然光照度，直至接近洞内的亮度。二是因为隧道外路宽，隧道内路窄，隧道进口与道路连接不平顺，容易导致车辆碰撞隧道。建议在洞口外用护栏硬隔离逐渐缩小路面宽度使之平顺过渡到隧道内。2.长隧道内的紧急停车区出口处。这是易发生重大事故的黑点，该区域路面必须尽量保持平滑平顺过渡。3.隧道内灯光。隧道灯光设置在顶部是不科学的，应该设置在隧道两壁略高于车前灯的高度，使光线照在驾驶人需要看清的路面和前方车辆尾部。

（四）桥梁。为减轻桥体重量、防风防共振，特大型桥梁的两侧护栏一般采用加强型的钢质护栏，车辆撞破护栏落桥的可能性很小，新建的高等级公路现行都采取1.1m以上的钢筋混凝土护栏，大型客运车辆也不可能翻下桥栏，需要改进的是新标准颁布前建成的大量0.6m以下的护栏。浙江杭甬高速公路彭埠大桥在现有水泥护栏上再加0.5m高的波形护栏的办法值得推广。上世纪九十年代以前建造的、没有拦阻大型车辆功能的以及水网密度高的城市桥梁护栏应重点加以改造。

（五）道路线形。一是山区的长下坡路段应充分考虑我国货运车辆普遍超载的现实情况，连续长坡应设计得更短一些，长坡与长坡间的缓冲地点要更长些，预防车辆下长坡失控。二是隧道内尽量不要设计上坡车道，因为隧道内一旦有上坡，车辆尤其是货运车辆就要加油，大量烟雾影响行车视线，容易引发追尾事故，所以应当尽量把上坡纵曲线安排在隧道进口前，隧道内缓慢下坡是最理想的。三是多条道路的互通处匝道的安排，要充分考虑路标所指的方向与地名的一致性。四是城市全立交快速路两条主干道大型互通匝道要有足够的屯车区，以保障主干道不被堵死，确保主干道畅通，流量最大化。

（六）道路绿化。道路的绿化必须以道路的安全和畅通为前提，不能本末倒置。1.高等级道路不宜种植乔木树种，以避免发生事故后的二次伤害。2.道路中央隔离带绿化树间距不宜过密。中央隔离带绿化树间距应以遮挡对方车辆夜间灯光为标准设置。高等级路面隔离带内应尽量不种花草，而且还要平整硬化，以避免养护人员频繁进出隔离带养护清扫，消除事故隐患。3.道路绿化不能影响行车视距。这主要是指道路内侧弯道绿化和人行横道中央绿化带应避免阻挡视线。4.道路绿化不能影响道路通行效率。道路绿化树木避免紧临行车道，在城市高架路护栏上种植花草，要注意不能侵占行车道。

三、完善车辆设备的安全性能标准

笔者认为，几大因素影响了车辆制造行业标准制定的科学化。一是重视管人而忽视管车。长期以来始终强调只要严格管理好驾驶人员，就能管理好交通，对车辆装备的防护硬件的重视不够。二是缺乏准确的统计数据。交通主管部门在事故统计分析上，大数据应用还缺乏手段，不能及时向车管部门提供准确翔实的人员伤亡与车辆防护装备的关联性数据。三是盲目引进国外标准。发达国家家用乘用车已经普及，大中型客车使用率低，并且都是短途使用，发生事故概率低。我国独特的国情决定了我们必须对大中型客车进行重点管理，全方位地深化改革。

（一）提高大中型客运车辆安全性能。在车辆防护上主要抓二个方面：一是设置安全带规定标准。对大中型客车乘客座位安全带，国家标准没有强制要求，但从大中型客车事故个案分析来看，系安全带能起到很好的保护作用。因此客运车辆强制加装乘客座位安全带应该成为行业的标准，同时还应规定，凡是有安全带的车辆，乘客必须强制拴系安全带。二是客车车厢上半部分抗撞击能力必须加强。客运车辆的上半部分是乘客活动的空间，车辆生产厂家为了美观和乘客的观景需要多采用大玻璃窗和小立柱，致使牢固、抗撞性能大幅降低，生产厂家要充分重视这一情况，提高客运车辆车厢的牢固度和抗撞性指标。

（二）严格执行货运车辆制造标准。对货运车而言，首先是保证严格执行现有的国家标准，而后才可谈改进。车辆制造企业为了满足客户多拉快跑的需求，往往不顾国家标准进行车辆改造，如加厚悬架钢板、加长车箱、加高车箱栏板、配备大功率发动机等。应采取有效措施，严格执行货运车辆制造标准，彻底杜绝货运车辆制造企业存在的上述问题。

（三）严格二轮电动车国家标准。超标二轮电动车是近年来事故高发的一种车型。现在最大的问题是厂家不执行国家现有标准。因此，应对生产厂家进行规制，如果厂家不按规定标准生产车辆，建议凡发生交通事故引发人员伤亡，生产厂家销售企业须承担经济赔偿；凡是发生恶性事故的，不但要求生产厂家和销售企业经济赔偿，还要追究企业法人的行政甚至刑事责任，要让大量电动车事故受害人能通过司法途径保障自己的合法权益。

四、完善道路交通运输行业营运竞争机制

道路交通运输行业营运机制通过多年变革，现在总体思路己经非常清晰，就是必须走规模经营、法人治理、行业协会自律的道路。只有这些机制体制真正有效规范运行，道路交通运输行业才能良性发展，行业内才能有序健康竞争，行业从业人员才能提高职业技能、职业操守和职业道德。事实上，建设交通文明，职业驾驶人既是践行者也是获益者，他们有需求更有动力。

（一）取缔客运车辆挂靠和承包经营模式。从全国范围看，十人以上死亡的特大交通事故中，涉事车辆很大一部分是挂靠和承包经营客车。这类客车往往游离于客运企业安全管理以外，驾驶人员不固定，缺少培训和交流，承包人对驾驶人没有制约措施，执法部门不能有效及时地对其中的违法驾驶人进行处罚，再加上这部分客车都是个体经营，车辆少，车辆轮换保养维修不及时，经常带病行驶，事故发生率居高不下在所难免，所以必须逐渐取缔挂靠和承包经营客车。

（二）提高货运行业的集中度，做大企业规模。我国货运行业经营规模小、散、弱，恶性竞争多，导致事故高发。货运行业经营必须实行公司法人治理，个人不能参与货运经营。应对新成立的货运公司进行规制，要求必须具备一定的条件：1.一定面积的办公楼和停车场地，产权必须是公司自有（证照齐全），保证公司车辆发生重大事故后，法院能第一时间保全资产。2.一定数量的货运车辆，保证规模经营。3.公司的负债率不能超过一定的指标，以防车辆发生群死群伤事故后企业资不抵债，没有赔付能力。4.设置必要的检修车间，对车辆进行定期保养、检修，同时配足有汽修专业等级证书的技工。5.每辆车必须安装GPS定位导航系统，有专人负责全天候监控，发现问题及时记录在案。6.驾驶员必须报告公司每次车辆装载货物，公司要有专人记录货物名称、物品重量、起运地点、卸货地点等基本要素，以备行业行政部门随时抽查。

各省（市）由于经济发展水平不一样，可以根据实际情况，对各下属行政区域货运企业的数量设限。为提高服务和管理质量，应鼓励各货运公司间相互竞争，逐步做大做强，形成规模效应。为此，一方面要为企业开展联合、跨区域经营创造条件，另一方面，应防止在一个区域内独家垄断经营。当前，我国的公路网不断延伸，各方面设施日趋完善，为发展全国性的大型货运物流企业创造了十分有利的条件，要尽快成立若干家全国性的高效的现代货运物流企业，以终结各小公司分块而治的现状。

（三）全面落实驾驶人职业化教育。职业驾驶复杂、危险，其驾驶要求应大大高于百姓家用小型车辆的驾驶要求。职业驾驶人整体素质的提高必须依靠完备的驾驶人职业化教育。职业驾驶人经过职业化教育后才能考取驾驶证，应该成为职业驾驶人进入职业驾驶行业的基本要求。除了驾驶技术的教育训练之外，驾驶人职业化教育还要加强驾驶人的职业操守和职业道德教育，保证职业驾驶人牢固树立服务意识、安全意识和守法意识。

（四）成立职业驾驶人协会，增强内部自律。一是协会要有规划地管控职业驾驶人的数量，通过提高准入门槛，一方面提高职业驾驶人的职业素养，另一方面让职业驾驶人供需达到平衡，通过市场之手使职业驾驶人的工资待遇自然推高，从而使职业驾驶人珍惜工作岗位，增加自律意识。二是协会应在合法有序的前提下为职业驾驶人进行利益博弈和维权，切实维护其合法权益。

（责任编辑：潘晶安）

（二）执行资源的即时效用。非常规警务执行资源的时效性可以从两个角度来理解。一方面，非常规警务的执行资源仅供任务执行期间使用。无论是权力资源、警力资源还是物质资源、社会资源，都是非常规警务的“专项”资源。为保障非常规警务的顺利完成，政府会赋予执行者特殊的权力，配置专门的警力、装备，划拨专项经费并给予社会支持。一旦任务完成，临时任务小组解散，各种资源的效用即告结束，剩余经费或闲置装备即转作他用。另一方面，由于非常规警务的紧迫性、特殊性，应该保证执行资源即用即获，尽快满足执行资源需求，以免影响任务进展。

（三）资源需求的动态发展。在常规的组织资源配置过程中，一般都是经过预算、评估等环节才能划拨组织运行所需的资源。非常规警务由于其临时性、例外性等特点，一般很难对所需要的全部执行资源进行准确的计划，而是在任务的推进过程中，不断发现执行资源在种类、数量、标准等方面的新的需要。所以，应该承认并允许非常规警务对执行资源的动态需求。

非常规警务不仅考验公安机关“应急处突”的能力和水平，同时也是公安机关在充满复杂性和不确定性的社会风险面前必须面对的现实课题，而配置充分的执行资源是公安机关完成非常规警务的基础。因此，只有准确认识非常规警务对执行资源的特别需求，才能够合理、有效地为任务的完成提供必要的保障。