党的领导与依法治国：政治认同、实践路向与制度构建

□ 邹庆国 孙婕妤

如何认识和把握党和法治的关系，是中国法治建设的核心命题，亦是转变党的领导方式和执政方式的题中之义。形成党对依法治国全面领导的政治共识，明确战略导向和具体路径，实现法治中国建设与执政党自身建设、依法治国与依法执政、党内法规与国家法律的耦合与联动，对于顺利推进社会主义法治进程具有重大的理论和实践意义。

一、党对依法治国的领导：中国特色社会主义政治发展的逻辑必然

党的十八届四中全会《决定》提出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”这一论断深刻揭示出，我们必须在中国特色社会主义政治发展的内在规律和逻辑演绎中，去认知党的领导对依法治国的政治功能与实践价值。

首先，坚持党对依法治国的领导是中国特色社会主义政治现代化的内在要求。以现代法治形态的治理模式取代传统人治形态的统治形式，是人类社会政治发展的重要成果。法治从价值理念和工具手段双重意义上为政治发展注入科学进步的元素，是趋向一致性与形式多样性的统一。作为政治发展重要内容的法治如何融入并塑造一个民族国家的政治制度，要依据具体的时空条件。在很多学者眼中，政治发展与政治现代化是同义语。以完备的法治体系为主要标志的政治现代化，既是一种程度化认定，更是一种过程化描述。区别于发达国家的政治现代化进程，发展中国家的现代化有其特殊规律。对此，亨廷顿作出的结论是：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。”［1］（P341）对于发展中国家而言，强大的政党在现代化进程中的权威性主导地位是保持稳定与秩序的重要条件。缺失秩序与稳定的国家，法治进程也必然会遭遇挫折甚至中断。反观21世纪以来在所谓“颜色革命”中复制或移植西方民主法治制度模式的一些发展中国家，很多因缺乏以政党为核心的权威政治力量的主导而陷入长期混乱的困境，随之又对法律本身产生系统性的侵蚀和破坏。对于中国这样一个有着2000多年人治传统、人口众多、多民族杂居的发展中大国来说，构建体现现代法治精神的政治体系注定要具有更多的特殊性考量。中国共产党提出把依法治国作为治国理政的基本方略，是对政治现代化总体趋向的自觉把握;把坚持党对依法治国的全面领导作为构建和表述中国特色社会主义政治发展模式的根本原则，是基于国情差异而进行的理性选择，是法治建设之路的中国式设定。

其次，坚持党对依法治国的领导是对中国政治发展规律的自觉遵循。政党、国家和社会是推动现代政治发展的三个主体要素。其中，国家是公权力的主体代表;政党是联系社会的桥梁和纽带，并通过法治途径成为运行公权力的主要力量;社会是公权力的所有者和授予者，是推动政治文明进程的最终决定力量。这三个要素在政治系统中的功能界定和内在关联，体现出政治发展的一般规律。中国政治语境中的政党、国家和社会之间的关系，具体化为党的领导、人民当家作主和依法治国的关系。党的领导是指在国家政治结构中政党处于领导核心地位，发挥对社会的主导、引领、动员和整合功能;人民当家作主，是指国家政治结构的制度性质、政党的执政地位、公权力的归属与运行，最终由人民意愿为主体的社会意志所决定;依法治国，是指政治系统中公权力的运行及公共事务的管理应以宪法和法律为根本依据。上述三者之间的功能界定与有机互动，揭示出中国特色社会主义政治发展的基本规律——坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是前提和保证，人民当家作主这一社会主义制度的本质特性要落实到政治实践的实然状态上，离不开代表自己利益、反映自己意愿的中国共产党的坚强领导和组织动员。依法治国方略的落实，也不能脱离党的领导。轰动全国的湖南衡阳破坏选举案件的发生，正是因为严重弱化甚至缺失党委对人大代表选举工作的领导，致使人民意愿被扭曲，国家法律、选举纪律形同虚设。

坚持党对依法治国的领导，绝不是自说自话式的主观认定，而是不断被实践所验证、符合中国政治发展规律的正确选择。曾在1989年断称西方民主制度是“历史终结”的美国著名学者弗朗西斯·福山，根据20多年的观察思考，在其新著《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》中几乎颠覆了原来的判断，提出“秩序良好的社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责制。他强调，三者的顺序至关重要，民主并不是第一位的，强政府才是。”他对比评价了印度和中国，认为“印度有（效率低下的）法治和（混乱的）民主问责，但中央政府的权威相对较弱”，“中国拥有强大的中央政府，但法治和民主问责较弱，满足了3个条件的‘1个半’，但中国的顺序是正确的。”［2］笔者认为，福山评价的客观公正性还有待考证，但他作出的强政府、法治、民主的排序却是对全球政治经验的理性总结。这与我们关于党的领导、人民当家作主、依法治国的顺序安排，绝不是穿越时空的“偶遇”，而是对党领导下的强权威政府，与民主、法治的中国化指称——人民当家作主、依法治国，这三者之间关系的再确认;是在全球政治景观考察的宏观视野中，对中国政治发展路径选择的正面印证。

第三，坚持党对依法治国的领导是对中国法治建设基础的理性回应。现代法治蕴含着理念、制度和价值等多种要素，既有民主、平等、公正和法律至上的观念体系，也有对权力进行制约和限制的规则体系，还要有保障公民权利、自由和利益的价值体系。这些要素的生长需要长期的历史过程，而且基于具体国情差异的不同民族国家所提供的现实基础有区别，法治政治的生成路径就会有明显差异。纵观历史，没有哪个国家走法治以外的道路能实现繁荣，也没有哪个国家能够完全照搬别国的法治道路。西方发达国家的现代法治起步于自由资本主义时期，伴随着市场经济的充分发展和市民社会的发育成熟而逐步形成，是一种自发演进为主、自下而上的运动过程。中国封建社会政治文化中的权力至上观念，以及适应小农经济的社会结构，是近代以来制约我国法治化进程的历史羁绊。基于对国情的系统考察，费孝通先生在《乡土中国》中曾提出深刻的见解：“法律秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。”［3］（P72）可以说，在中国的现实土壤中，先天性地缺失现代法治生长的必要养分。而我们党通过武装斗争方式取得执政地位以后，在相当长的历史时期中未能有效弥补这些劣势，正如邓小平在改革开放之初所总结的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，……要解决思想问题，也要解决制度问题。”［4］（P332）在这样的国情条件下理性选择法治建设道路必须充分考虑到，在一个拥有13亿人口的发展中大国，我们同时面临着民主法治理念的普及、法律体系的完善、市民社会的培育、发展和稳定的兼顾等多重任务。这就决定了我们应当选择自上而下的权威推动型的法治道路，客观上需要有一个具有法治自觉，有引导法治建设正确方向的责任担当，有高度凝聚力和号召力的权威主体进行统一领导、统一部署、统筹协调。毫无疑问，在当代中国，唯有中国共产党才能承担起这份重大责任。历史已经证明而且将持续证明，坚持党的领导是社会主义法治的最根本保证。没有中国共产党的强力掌控与权威主导，意图像西方国家那样通过市民社会的发育成熟，自下而上地实现现代法治，是不切实际的幻想。

二、确立合乎中国法治建设规律的战略导向

法治建设是一项长期而宏大的系统工程，任务繁重而复杂，作为核心主体和中坚力量的中国共产党，能否确立合乎中国法治建设规律的战略导向，准确把握攻坚的关节点和发力点，决定着推进依法治国的程度和质量。

1、确立思维变革先行的战略导向。法治理念、价值与精神的启蒙与洗礼，是法治建设的先决条件。“徒法不足以自行”。法律不会自动形成并发生作用，最终要依靠人。“法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还得靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治’，并非没有人的因素。”［3］（P58）在此情况下，制订法律、执行法律并受法律规制的人们是否具有法治信仰，就成为问题的关键。法律不被信仰便形同虚设。在思想家卢梭眼中，一切法律中最重要的法律“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”，各类法律规章“都只不过是穹窿顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心石”。［5］（PP73－74）我国封建社会历时长久，在以纲常伦理为主要内容的礼治传统的浸润下所形成的重人情面子和人伦关系、轻契约规则的文化基因延续至今，成为法治建设的观念障碍。加之中国现代意义上的法治变革发生于20世纪最后20年，以秩序和效率为核心诉求的赶超型发展背景，使民众长期缺乏民主法治的必要启蒙。由此决定着我国必须坚持以思维变革先行的战略导向，加强法治理念、价值和精神的培育和普及，在全社会树立对法治的信仰。

实现思维变革的社会群体是多层次的，必须有重点群体的优先关照。这是思维变革先行导向的进一层含义。党对依法治国的领导地位，决定着党的各级组织及其成员在确立并运用法治思维方面要走在社会的前列，发挥示范引领作用。这种法治思维是指党组织及其成员依据法治的固有特性和运行逻辑，自觉运用法治理念、法治原则和法律规范，对所遇到的问题进行分析、研判、推理和形成结论，实施决策的思维方式。核心是确立三种思维：一是至上思维。党员领导干部要确立宪法法律至上观念，既要摒弃法治虚无主义，彻底清除“人治”、“权治”的惯性思维，又要摒弃法治工具主义，不能时信时不信，把法律当成临时或应急手段。在实施领导活动中，一切组织和个人的意志都要在宪法法律意志之下。二是底线思维。底线是不可逾越的警戒线，是事物质变的临界点。党员干部要坚守“法无授权不可为”这条底线，任何权力行为都必须于法有据。现实中“决策无罪”、“没有强拆就没有新中国”等荒谬言论，折射出权力缺乏底线约束时的疯狂。底线思维的要义就在于对缺乏法律依据的事情，无论冠之以何种名目都不得推行。三是践行思维。有的党员干部存在着对法治持“原则上认同、工作上排斥、生活上漠视”的抽象承认态度，在具体行动中却把人情关系、领导意图和个人政绩置于法律之上。法律不被执行就是一纸空文。依法治国不能仅仅停留在口头上，关键是要落实在实践中、行为中。

2、确立系统性整体性的战略导向。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时首次明确提出的，并先后被载入十八届三中、四中全会《决定》之中。“两个三位一体”的论断体现出明确的系统性战略性导向，为我国法治建设提出了一条适合国情的科学路径。坚持这一导向，第一，要有战略视野，坚持要素联动。“两个三位一体”是战略层面的路径设定，涵盖国家、政党、政府、社会四个基本主体，以法治为主线贯穿，以执政党为主体推动力量，以“共同推进”和“一体建设”为手段，体现出中国法治建设的内在规律。依法治国、依法执政、依法行政共同推进，侧重于主体认定和途径选择，体现出从“方略”到“政权”再到“具体政务”的层层递进关系，符合我国由上而下的法治建设进程;法治国家、法治政府、法治社会一体建设，侧重于状态描述和效果评价，在对象指称、内涵外延、构成要件、内容侧重等方面存在差异又有交叉，体现出一种互为依托、互相促进、共生共建的关系。比如说，法治政府侧重公权制约，实行“法无授权不可为”;而法治社会侧重私权保护，实行“法无禁止皆可为”。再如，如果社会层面的“死磕型”钉子户、“死磕型”缠访缠讼等现象持续存在，民众缺乏诉求的理性表达和依法维权意识，法治国家和法治政府建设就难以推进。第二，要突出关键环节。能否顺利实现“共同推进”和“一体建设”关键在党。这就要求党的政治、思想和组织领导活动必须严格限定在宪法和法律范围之内，塑造政党政治过程的法治属性，实现政治学意义上的合法性与法治国家语境中的合宪性的统一，建设一个法治化政党。具体来说，一是通过完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，实现党内生活的法治化。二是坚持党纪严于国法原则，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。三是党员、干部带头遵纪守法，将依法治国、依法执政理念落实到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实际工作之中。

3、确立重心下移的战略导向。从法治国家建设的空间布局来看，处于社会“末梢”的基层往往是抵制法治的传统力量最顽强的区域，是法治建设难点最为集中的区域。十八届四中全会《决定》强调，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，还特别提出“深化基层组织和部门、行业依法治理”的新要求，把“基层”的涵盖空间拓展至传统意义上的县级以下（乡级、村、社区等）行政区域之外，并且在依法推进基层民主和行业自律、基层公共文化服务立法、制订社区矫正法、基层法律服务资源配置等多个方面，对基层治理法治化作出详尽部署。对于基层组织依法治理的空间拓展和内容延伸，体现出明确的重心下移导向。正确把握这一导向，第一，要树立大局观念。基层治理应围绕法治国家建设的整体，反对基层组织、行业、部门将局部工作和利益置于整体利益之上，假借名目设置“禁区”、“特区”，搞地方或部门保护主义，破坏法治统一。第二，要注重激发基层社会的治理活力。基层对法治问题的反映最直接生动，也是依法治国的最佳“试验场”，应为基层社会主体预留充分的自治空间，保障其自治权利，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，激发基层社会在自我约束、自我管理，降低法治成本方面的治理活力。第三，把基层作为培育法治文化的重要阵地。基层社会在形态上更接近于“熟人社会”、“人情社会”，对法治社会的挤压更为明显，突破法律底线的现象更为频繁，是法治文化更为薄弱的区域。为此，应重视面向基层实现法治宣传教育的普遍化、常规化和制度化，开展形式多样的群众性法治文化活动，确立以法治为基础的生活方式，促进“陌生人社会”的形成，把基层社会建成传播法治文化、培育法治信仰的重要阵地。

三、健全党领导依法治国的制度和工作机制

把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各方面关键在于制度。只有在立法、执法、司法、守法等基本环节上健全党领导依法治国的制度和工作机制，才能实现党对法治工作的领导具体化、制度化。

1、健全党对立法工作的领导制度，核心是对立法介入的方式选择和程度控制问题。党依法领导立法工作是依法执政的重要内容，其基本要求是按照法定的权限，遵循法定的途径、步骤和方式，依法影响或介入国家权力机关的立法活动之中，在实现党的领导的同时保障立法的民主性和科学性。从我国目前党领导立法工作的实践来看，最具争议的问题集中在“影响或介入的方式和程度”方面。为此，党领导立法应把握以下重点：第一，坚持高位控制原则，明确界定党对立法内容的介入范围和程度。四中全会《决定》明确规定了国家层面立法中需要党中央决定的立法内容，即涉及重大体制和重大政策调整、宪法修改、法律制定和修改的重大问题等三个方面，体现出所介入的立法内容更宏观、法律位阶更高的制度构建方向。同时，党对立法内容的审定应侧重于立法的目的性、必要性、时机性、程序性等属性问题，而不是事无巨细。第二，完善人大党组制度，充分发挥政治引导和保障监督功能。设立在各级人民代表大会中的党组，是实现党领导立法工作的重要制度通道，应围绕立法活动重要事项严格党内请示报告制度，发挥组织优势引导党员代表的表决意向，确保人大在行使立法和讨论决定重大事项等职权方面充分反映党的主张和意图;同时，应从制度安排上特别注意规范人大党组与同级党委的信息交流程式，防止把对党组“请示”、“报告”的回复意见一概作为党内文件，以党内文件代替人大立法的错误做法。第三，进一步健全完善党的方针政策的制定、立法建议的提出、重要干部的推荐等方面的程序性制度，依法规范党对立法活动的影响或介入方式，不能代替包办，超越法定的职责权限。

2、健全执法保证制度，核心是处理好党的政策与国家法律的关系。各级政府机关是依法行政的主体，是执行国家法律的最重要主体。在依法治国的背景下，党对执法工作的领导，主要方式就是保证执法，就是督促、支持和保证各级行政机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。保证执法内含着确保国家法律的有效实施和政府法定职权的完整履行两层含义。据此，应把握以下重点：第一，清晰厘定权力边界，实现党政关系的法治化。党政职能界限模糊，功能交叉过多，是制约行政机关正常执法的体制因素，应通过完善相关法律和党内法规，依法依规科学界定党政机关各自职能权限，为保证执法提供体制支撑。第二，推进党委依法决策，确保执法依据的唯一性和权威性。现实中党的政策与国家法律冲突、“红头文件”违法、以权压法等现象会导致行政机关执法处于两难选择困境，是当前行政执法领域的焦点问题。《决定》强调要“完善党委依法决策机制”，是对以党内规则为主要依据的传统决策方式的重要改革，有助于增强党的政策与国家法律的一致性，发挥二者功能的互补性，促进党的政策和国家法律互联互动。第三，领导推动行政权力监督体系建设，切实增强监督实效。加强监督是保证行政权力依法运行的基本途径。党的职责应主要体现在领导、推动监督体系完善、整合力量、制度创新等方面，增强监督合力和实效。当前，各级党委应重点推动实施“重大决策终身责任制度及责任倒查机制”、“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免”等一系列新的制度安排，完善配套制度，细化操作规则流程，使其尽快发挥实际效力。

3、健全司法支持制度，核心是如何确保司法机关依法独立公正行使职权的问题。司法是国家司法机关依据法定职权和程序运用法律处理具体案件的专门活动。根据我国宪法规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。长期以来，很多地方的司法职权经常承受着来自“党”、“政”机构的双重挤压，党政机关和领导干部介入个案甚至左右裁定结果的现象时有发生，严重损害了司法公正性和公信力。由此，党领导依法治国过程中的“支持司法”，核心问题是如何通过制度构建，保证审判权和检察权的依法独立公正行使。具体而言，第一，在过程层面上，建立党政机关和领导干部干预司法活动的责任追究机制。各级党委要严格落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任，通过增加干预司法的机会成本、提升惩戒力威慑力。第二，在体制层面上，减弱党政机关和领导干部对司法活动的影响力。根据四中全会《决定》提出的“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”等改革举措，使司法机关从体制上最大限度地摆脱来自地方的钳制，增强抵制干预的“底气”和能力。第三，明确政法委员会职能权限。政法委是党的政法工作的领导和协调机关。现实中一些地方政法委假借协调办案之由，使得检察院、法院的独立办案、独立审判时常受到干扰，多年来一直饱受争议。为此，应进一步理顺政法委同审判、检察机关的关系，把职能重点定位在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法办事、创造执法环境等方面，减少对具体司法活动尤其是个案的介入。第四，加强对舆论、民情等法外力量的正确引导，营造尊重司法权威的社会环境。近年来，借助快捷的信息传播技术，围绕特定个案的舆论和民情，也在一定程度上干扰了司法机关独立行使职权，甚至产生舆论审判的乱象。各级党组织应充分发挥组织优势，通过舆情监测、预警备案、引导化解等方式，排除这些法外因素对司法活动的干扰，营造良好的司法环境。

4、健全从严治党制度，核心是如何实现党内法规与国家法律的衔接与协调。在全面推进依法治国背景下，各级党组织及党员干部带头守法，既是政党性质的行为赋予，也是由上及下权威推动型法治路径的内在需求。四中全会《决定》首次把党内法规体系纳入国家法治体系之中，这一新的命题设定客观地提出了如何调处党纪与国法的关系，解决实践中二者在内容上有冲突、执行上不协调等“瓶颈”问题，实现依法治国、依法治党、依规治党的统一，打通党内法规与国家法律的联动转化通道。据此，带头守法环节应把握以下着力点：第一，建立党内法规与国家法律的衔接和协调机制。在立法衔接方面，依据《中国共产党党内法规制定条例》加强党内法规部门与人大法规部门、政府法制部门之间定期沟通与协调，通过立法调研和论证方面的合作，使党内“立法”项目设计与国家立法规划相契合，防范越权制订、重复制订等无序化现象;在内容衔接方面，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》建立党内法规审查制度，保证党内法规的合宪性、合法性与规范性，最大限度减少内容上的冲突;在执行程序衔接方面，完善党内纪检机关与国家司法机关执纪执法联席会议制度，整合办案力量，加强案件预防、线索分析、证据转交等环节的衔接，避免程序性的断层与空档。第二，严肃党规党纪，以严守“防线”阻隔碰触“底线”。党员干部受到党内法规和国家法律的双重规约。党纪在效力上严于国法，国法在位阶上高于党纪，违法行为必属违纪行为。由此，从严格党纪约束环节入手，促进党员干部带头守法，可为依法治国提供源动力。一方面，应在坚持党纪严于国法的前提下，优化完善现行党纪规定，要充分考虑到党员群体的多元性、文本规定的普适性与可行性、违纪行为边界的适度性等因素;另一方面，应建立对违规违纪行为的即时性、常态化处理机制，对苗头性倾向性问题要抓早抓小，筑牢纪律防线，防止违纪走向违法而突破“底线”。第三，着力整治特权行为，消除带头守法的最大隐患。特权是超出法律和政策规定范围一般人享受不到的权利。特权思想和特权行为一般都发生在一定级别的领导干部身上，成为身份、地位的表征，具有强烈的效仿传导效应，是妨碍党员干部带头守法的最大隐患。因此，要通过完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面的各项制度规定，借力于高压推行“八项规定”以来党风政风的良好转机，在清除特权思想、整治特权行为方面取得突破性进展。

［1］［美］塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．上海：上海人民出版社，2008．

［2］环球时报社评．福山给出顺序：强政府、法治、民主［N］．环球时报，2014—10—14．

［3］费孝通．乡土中国［M］．北京：生活·读书·新知三联书店，2013．

［4］邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［5］［法］卢梭．社会契约论［M］．北京：商务印书馆，1980．