论合理行政原则在公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查中的运用

李文艳

(太原市消防支队，山西 太原　030024)

●消防监督管理

论合理行政原则在公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查中的运用

李文艳

(太原市消防支队，山西 太原030024)

《消防法》于2008年修订后明确增加了对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查。该法律条款的增加有利于进一步加强公安消防部门对公众聚集场所消防安全的监管，从而减少消防安全隐患和火灾的发生。以合理行政原则为出发点，结合对该法律规定的社会实效性问题的考虑，探讨如何将该法律条款更合理地适用于消防执法，以便更好地为加强社会消防管理服务。

公众聚集场所；消防安全；合理行政；消防管理

行政合理性原则是对行政合法性原则的补充，它要求行政主体的行政行为不仅要合法而且要合理。[1]违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则将因行政不当而不被社会大众接受，以致法律的社会效果难以实现。2009年5月1日起我国正式实施修订后的《消防法》，该法明确增加了对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查。为何增加该项规定，立法者自有它的考量，但社会效果是任何法律在实施后必须面对的现实问题，在消防部门依法适用该法律条款的前提下，如何能合理运用该法条更好地实现消防管理也是不容忽视的问题。

一、设定公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查的合理性

(一)该规定是消防部门对群死群伤恶性火灾的经验总结

2002年12月25日晚，河南省洛阳市老城区东都商厦发生特大火灾事故，造成309人死亡，7人受伤，直接经济损失275万元；2008年9月20日晚，广东深圳市龙岗区舞王俱乐部发生一起特大火灾，造成44人死亡，65人受伤(其中重伤10人)。这两起血的教训，引起大家对宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等公众聚集场所的消防安全的关注。诚然，随着经济和社会发展，城市人口不断增加，建设规模不断扩大，在人们生活水平日益提高的同时，必然伴随各种不同功能建构筑物的大量使用。由于公众聚集场所火灾隐患多，人口密度大，一旦发生火灾极易造成群死群伤和重大财产损失。因此，《消防法》修订后增加这项规定是很有必要的。

(二)该规定是消防部门对火灾隐患设防的最后一道屏障

修订后的《消防法》根据建设工程规模大小及火灾事故发生后的危害程度，明确区分了属于消防设计审核和消防验收范围的建设工程以及属于消防设计备案和验收备案抽查范围的建设工程。因考虑到该法将一些小规模的、危险性低的建设工程划归为消防设计备案和验收备案抽查范围，实践中偶然也会产生某建设工程在施工前相对人因向消防机构申报的消防设计备案未被消防部门抽中而施工，竣工后该建设工程也未被验收备案抽中而投入使用的情况，于是该建筑一路未经任何消防检查就运转使用了。倘若该建设工程是小型非公众聚集场所，未来它将面临：或因消防部门的监督检查发现违法行为，而对该建筑物的使用者要求整改和处罚；或该违法建筑一直侥幸存在，而其发生火灾的社会危害性不会超过同规模的公众聚集场所。但如果该建筑恰是小型公众聚集场所，那么它既未被设计备案和验收备案抽查抽中，也没有经任何消防检查就投入使用，这样的“侥幸”将很有可能埋伏诸如疏散通道不足、消防设施不健全等先天火灾隐患，一旦发生火灾后果难以想像。因此，汲取公众聚集场所发生火灾的概率比一般建筑物高和灾害后果严重的经验教训，《消防法》增加了这项规定，作为确保社会消防安全的最后防线。

(三)该规定是对消防违法行为的震慑和预防

因法律授权而享有行政执法权的公安消防部门，一旦发现那些无视公众生命安全未经许可擅自投入使用、营业的公众聚集场所，将严格履行行政权责要求违法者承担严厉的后果。若某个公众聚集场所建设工程施工前期未向消防部门申报消防设计审核(或设计备案)，建成即投入使用也未申请消防验收(或验收备案)，投入使用、营业前消防安全检查更是“忽略不计”，那么等待它的将是“数罪并罚，合并执行”后的高额罚款。如此规定的合理性在于，《消防法》将消防验收中的“擅自使用”与投入使用、营业前消防安全检查中的“擅自营业”这两种行为的社会危害性做了权衡。公众聚集场所竣工后未验收(或验收备案)擅自投入使用，该行为尚处于危害较轻阶段，倘若发生火灾，肯定没有在擅自营业状态下，潜在威胁不特定多数人员生命财产安全时所造成的危害大。这就好比一个KTV，未经消防验收(或验收备案)，擅自在该建筑内调试音响设备为正式开业做准备时却突发大火，其后果可能是财产损失或少量人员伤亡。但如果该KTV未经消防验收(或验收备案)也未经投入使用、营业前消防安全检查就开张做生意接待消费者，此时营业场所内必定容纳不特定多数的客流量，由于该KTV早已具备先天性消防隐患，火灾发生很容易造成群死群伤和恶劣的社会影响。所以数罪并罚的“量刑”对这类违法行为也是“罚当其罪”了。在如此高额罚款的震慑、层层设防的消防行政许可及消防部门日常监督检查的管理下，相信打算从事经营公众聚集场所的相对人，应该会严格按照法律程序申请各项行政许可，进而有效预防那些自带先天性火灾隐患的公众聚集场所的违法存在。

二、设立投入使用、营业前消防安全检查存在不合理因素造成的执法尴尬

(一)将“使用”与“营业”并列规定，对公平公正的考虑不够充分

《消防法》第五十八条第一款第五项规定：“公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的，……”该条款将“擅自投入使用”和“擅自营业”并列规定为两个不同的违法行为却适用相同的处罚规定，着实欠缺对“使用”和“营业”这两个词语的斟酌。理由如下：一是“使用”的内涵与外延相当广泛，“营业”可以说是“使用”的一个表现，在该场所中“营业”也正是对该场所的“使用”。所以若说使用行为包括营业行为，那根本没必要在“使用”之后并列写上“营业”。再者，如果说碍于“使用”这个行为涵盖的范围太广，法条关注的主要是“擅自营业”的行为，那么，该法条就应删去“使用”这个词语。因为法条中每增加一个词语就有可能多给执法者一次滥用法律依据的机会，从而加大对行政相对人合法权益的侵害。二是如果将“使用”与“营业”解释为性质不同的法律概念，此时还以某KTV为例，在该场所内训练员工营业技能是对该场所的使用，大家定无可非议，由于其尚处于未接待不特定多数客流量的非营业阶段，那么，据此判断该KTV在使用中发生火灾的可能性及由此造成的损害必然小于在营业时所发生的。根据合理行政表现之一的公平公正原则，即行政机关实施行政管理，在对违法者运用自由裁量权时，应相同情况相同对待，不同情况不同对待，不偏私、不歧视，那么，执法者在面对公众聚集场所未经消防安全检查擅自投入使用和擅自营业的情况时，就应当对违法者适用不同的处罚依据和罚款标准，而不是对这两个违法行为适用相同的法条，从而导致违法者产生遭受消防执法不公正“待遇”的抵触情绪。

(二)设立“使用前消防验收”与“投入使用、营业前消防安全检查”的先后规定，对“比例原则”的顾及考虑不足

综上所述，一个公众聚集场所若想合理合法地开门营业，必须事先拿到三项消防许可证：《建设工程消防设计审核意见书》(或设计备案凭证)、《建设工程消防验收意见书》(或验收备案凭证)、《投入使用、营业前消防安全检查合格证》。若某公众聚集场所未经消防验收(或验收备案)，也未经投入使用、营业前消防安全检查，就“建成即用”，从《消防法》的角度来看该相对人“建成即用”的违法行为，貌似出现一个违法行为触犯两个法律条款的“法条竞合”情况。面对相对人此种违法行为时，对其“数罪并罚，合并执行”是否真的合情合理呢？作为合理行政表现之一的比例原则[1]，要求行政机关在执法过程中对相对人采取的措施和手段应当必要、适当。在行政机关有多种同样可以达成目的之手段可供选择时，应当选择侵害相对人权益最小的手段。毕竟从相对人的角度而言该违法事实仅是一个对公众聚集场所建成即用的私行为，而“数罪”的判定却是因公权力机关对相对人在申请验收后又“强加”了一项行政许可：即投入使用、营业前的消防安全检查，进而“诱使”相对人产生上述两种违法行为。在如此数罪的叠加下，根据法律规定相对人不但要付出停业整改的代价，还要背负“数罪并罚”后高额的行政罚款。即便执法者享有自由裁量权，但依法终有一个“合并执行”的“选择”。

三、合理运用公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查的解决对策

(一)明确法律规定，减少对法律问题的争议

一切法律规范都具有语言的依赖性，离开了语言法律就无法表达。通过语言这一媒介，立法者制定出各类法律条文来规范人们的行为，但法律条文是有限性的，而人类社会生活却是多样的和无限的，于是立法者总是努力用概括的语言去包罗具体的行为。虽然语言的概括性有利于增强包容性，但同时也增强了法律规定的模糊性，导致一些法律法规在现实中争议不断难以操作。因此，《消防法》在修订法律条款时，应尽量减少对意思相近和模糊的词语使用，比如前面提到的“使用”与“营业”语义的并列存在。如果非要用这类词语，可以借助法律解释“克服困难”，即对使用情况和营业情况明确阐述其具体所指。[2]因为法律解释对具有模糊性的法律语言具有内容补缺功能，执法者可以利用解释内容将模糊的法律规约加以具体化，使立法意图更加清晰明朗，进而防止一些法律素质不高的执法者故意钻法律模糊语言的空子，给社会造成不良影响。但这样的解释必须是正式解释，即是由特定国家机关或有解释权的人对法律做出的具有法律上约束力的解释。

(二)减少行政许可，防止权力寻租

党的十八届四中全会提出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”的精神要义，而实践中行政相对人向政府申请“五花八门”的执照，向某一机构申请办理某种许可证等，很有可能为滋生权力寻租的腐败开了“后门”。[3]因为行政许可本身既是公权力机关专门用来管理、控制社会的手段，又是对公民个人权利的一种限制方式。虽然减少行政许可、简化行政审批程序、提高办事效率和提供优质服务是我国“依法治国，建立法治政府”对行政管理的必然要求，但每一种行政许可的申领背后难免会因法律素质低下的执法者将自己的权力在百姓心中神秘化甚至市场化，使宪法和法律上确立的公民权利透过自己对权力的恣意行使而公权私用。既然增加行政许可会限制个人自由，删除《消防法》中增加的“公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查”这项规定是否可行呢？鉴于新《消防法》增订了建设工程消防设计和验收的备案许可情况，而实践中公众聚集场所的确具有很多的火灾危险性，如果删除该项规定，社会中难免会出现一些小型公众聚集场所没有经过任何消防检查便运营使用的情形，必然给社会火灾形势稳定带来诸多隐患。因此，为了调和减少行政许可与确保社会消防安全之间的矛盾关系，笔者认为可从以下三方面考虑解决：

1．对属于设计、验收备案的公众聚集场所建设工程，最后防线不能松。基于对如下两种特殊情况的考虑，不能缺少对小型公众聚集场所建设工程投入使用、营业前的消防安全检查，从而防止因“法律漏洞”导致的具有先天火灾隐患建筑物的投入使用：一是申请建设工程消防设计备案、消防验收备案的行政许可，出现两项备案均未抽中的情况；二是出现抽中申报的建设工程消防设计备案、验收备案的任何一项，消防部门据此出具该项许可证的情况。

2.对属于审核、验收的公众聚集场所建设工程，最后防线可以松一松。事实上如果执法者真的依法办事，把好未经消防审核、验收就擅自投入使用的公众聚集场所违法存在关，大可不必在建设工程竣工消防验收合格后再增加关于投入使用、营业前的消防安全检查这项规定。我们都知道消防部门除了享有法定行政许可权外，还要担负日常消防监督管理职责。执法人员在“消防审验关”中已对公众聚集场所的消防安全隐患进行排除；日常工作中，执法人员按照履职要求再对每一个公众聚集场所的火灾隐患进行监督管理。如此设防下，也就没必要增加“投入使用、营业前的消防安全检查”了。也许有人认为对公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查不是行政许可，而且该检查与竣工投入使用前的消防验收要求不一样，因为一个是真正意义上的行政许可，另一个是在消防监督检查阶段进行的。然而，对于公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查，也要由相对人向消防部门申报；而消防部门在检查合格后也要对相对人出具《投入使用、营业前消防安全检查合格证》后才允许该公众聚集场所投入使用、营业，因此也是一种行政许可。所以从减少行政审批和方便群众的角度出发，大可将这两项规定“合二为一”，即在对使用性质为公众聚集场所的建设工程竣工消防验收中增加关于投入使用、营业前的消防安全检查内容，待检查合格后只颁发一个许可证。

3.罚当其罪，严格区分“营业”状态与“非营业”状态下的法律责任。根据前述将公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查与建设工程竣工后的消防验收合二为一的情况，结合对“营业”与“非营业”状态下公众聚集场所投入使用的社会危险性的不同分析，在要求相对人承担“建设工程未经消防验收擅自投入使用”的法律责任时，应严格区分该违法行为所处的“营业”与“非营业”阶段。倘若相对人已将公众聚集场所投入运营，向不特定社会大众提供服务，此时执法人员在消防监督检查中发现建设工程未经消防验收擅自投入使用的违法行为时，对其的处罚必须重于在未营业阶段发现的，而不是像现在这样不加区分地适用同一处罚标准。

四、结束语

“法治消防，和谐民生”是近几年社会对消防工作的广泛要求，因此，每次《消防法》的修订，都是对公平正义和社会实效的挑战。只有仔细斟酌、反复推敲每一个法律条款，只有将法律语言明确具体，只有将罚则细化、规范化并公之于众，只有将每一个处罚幅度都合情合理，才能让被执法者心服口服，消防工作才能得到社会大众的理解与接受，从而配合执法，减少社会消防安全隐患，共同为创造和谐的警民关系和良好的执法环境而努力。

[1] 司琳琳.论行政法的合理行政原则[J].法制与社会,2008,12(上):78.

[2] 刘红婴.法律语言学[M].北京:北京大学出版社,2003.

[3] 陈瑞华.看得见的正义[M].北京:北京大学出版社,2013.

(责任编辑陈华)

On the Practice of Rules of Reasonable Administration into Public Gathering Places,and into Business Fire Safety Inspection Before Their Operating

LI Wenyan

(TaiyuanMunicipalFireBrigade，ShanxiProvince030024，China)

The revisedFireLawclearly stresses the fire safety checks on public gathering places before their operating. The stress is beneficial to strengthen the public security by fire departments, thereby reduce fire risks. This paper uses reasonable administration rules as a starting point, considers the combination of the effectiveness of the law, explores how the legal provisions are used more reasonably for fire protection law enforcement, in order to better fire management and to strengthen the social services.

public gathering places; fire safety; reasonable administration; fire management

2015-03-13

李文艳(1981—)，女，山西万荣人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2015)10-0072-04