论依法治国方略下法治行政文化的价值重构和理论创新

薛　冰

(中共天津市委党校，天津　300000)

论依法治国方略下法治行政文化的价值重构和理论创新

薛冰

(中共天津市委党校，天津300000)

[关键词]依法治国；法治行政文化；价值重构；理论创新

[摘要]法治行政文化是建设法治国家的重要组成部分，由于历史原因和现实问题，中国法治行政文化的构建还存在着诸多问题。本文介绍了行政文化和法治行政文化的理论内涵以及构建法治行政文化的时代背景，并就法治行政文化的价值重构和理论创新提出了见解与建议，以期为行政执法机关和事业单位等从事行政执法和管理人员提供参考。

前言

行政，广义而言，是除了国家政治决策以外的所有执行职能的总称，狭义上讲，是指国家职能中除立法与司法之外所有职能的集合，又称“行政管理”或“公共行政”，通俗地说就是行政机关及其公务员行使职能的总和，包括管理职能与服务职能，行政机关以及公务员行使管理职能的过程就是服务的过程。行政文化则是在行政行为过程中形成的文化，是行政机关以及公务员呈现出的精神面貌和行为状态，表现在主观与客观两方面，主观方面就是服务态度、服务意识等内在心因性活动，客观方面则包括服务机制、服务行为等外在环境表现。法治，按字面意思即为依法治国，依法治国即按照法律治理国家。之所以强调法治行政文化，原因在于行政在立法、行政、司法三权中最活跃、最具扩张性，最易被操控，最易被滥用，故最需要得到有效控制，即法律统治下的行政文化。法治行政文化是法律治理(统治、管理)下的行政文化，法治行政文化是突出了法治化的行政文化。

一、法治行政文化的具体表现

行政文化中原本就包含着法治的概念，只是法治行政文化强调了依法治理、依法管理下的行政文化，将法治的重要作用凸显出来，突出了法治的迫切性、关键性、必要性和重要性。法治行政文化的建设目标是在行政文化中融入法治的理念、意识、要求和行动等元素，改变过去行政文化中人治大于法治的错误观点，剔除行政文化中违背和忽视法治的成份，使行政文化置于法治的框架中，而且符合法治的要求。在行政文化中融入法治的理念、意识和要求可以从“整体、权力、对民”三方面得以体现。

(一)从整体上体现的法治行政文化

整体上讲，在行政文化中融入法治的理念、意识和要求体现在宪法与法律的地位高于一切、治国理政的基本方式是法治以及治国理政的出发点是保障人民群众的根本权益这三方面。

1.宪法与法律是治国理政的唯一标准和权威，没有任何个体或者组织能够凌驾于宪法和法律之上，个体或者组织的行为必须符合宪法和法律规范，必须在宪法和法律允许的范围内行动。不允许任何个体或者组织以任何借口或者形式践踏法律尊严、违背法律精神和违反法律要求。一言以概之——法律面前人人平等。

2.中国社会经历了五千年封建统治后进入了现代文明社会，结束了劳动人民被奴役和压迫的人治统治。与封建专制主义集权统治相对的就是法治，法治是现代文明国家的根本要求和基本标志。党和国家从1978年的中央工作会议开始就不断在各种重要的国家会议上提出依法治国的政治纲领，例如1997年十五大上提出治理国家的基本方略就是依法治国；2012年十八大提出全面推进依法治国；2013年十八届三中全会提出推进法治中国建设等。现代化治国理政的根本要素就是法治，缺乏法治的治国理政没有公平正义与长治久安，也就谈不上治国理政的现代化。

3.法治的意义在于实现民主、民权和民生，在行政文化中融入法治的理念、意识和要求就是为了服务于民、造福于民、保护人民和依靠人民，即治国理政的出发点就是保障人民群众的根本权益，使人民群众在法治的框架内享受最大程度的民主与自由，并在法律允许的范围内享有最大程度的权利并按照法律要求承担相应的义务。社会在法治前提下的行政文化中得以实现公平正义、长治久安，才能确保人民群众共同享受几十年开放与发展带来的改革红利，来实现共同富裕。

(二)从规范权力角度体现的法治行政文化

“将权力关进制度的笼子”是习总书记在公开场合多次提到的要求，这里的“制度”就是法律统治下的行政制度文化。相较于规范和约束公民的权利与行为，法治在更广范围和更深程度上制约着行政的权力、规范着各级政府与公务员的行为。有了法治约束的行政才能确保真正服务于民，而不是借行政权力违背公民意愿、侵犯公民权益。

1.法无授权不可为

行政机关的权力由宪法和法律赋予，2015年3月颁布的“推行政府部门权力清单制度指导意见”给各级政府部门规定了制定权力清单的最后期限，这使行政权力划出清晰范围，杜绝法外设权、用权成为了可能。“权力清单”制度的确立将在最大程度上保障公民、法人和组织的合法权益不受侵害；行政机关不得超越法律权限任意增加公民、法人和组织的义务；未得法律授权的行政行为不得施行。得到法律授权的行政需要在法治框架内行使治国理政的职能，这包含了两层意思，既要求行政管理的过程遵循“有法可依、执法必严、违法必究”，又要求行政管理解决“有法不依、执法不严、违法不究”、“徇私枉法、以权压法、权钱交易”等痼疾。

2.法定职责必须为

与权力如影随形的是责任，行使权力的同时必须承担责任，正所谓权力越大，责任也越大，行政管理获得法律授权后既要依法行政，又须依法尽职尽责。依法尽职尽责同样有两层意思：既要将法律规定承担的职责履行到位，做到全面、规范、有序、正确，又要杜绝推诿、拖延、敷衍、搪塞等不作为行为，坚决纠正不求有功、但求无过的懒政意识。各级政府以及公务员需要意识到“权力清单”的背面就是“责任清单”，行使权力的同时必须牢记履行责任，时刻不忘管理就是服务、行政管理就是为人民服务。

3.公开、公平、正义的公共行政

政务公开是法治行政文化的重点，包含了“决策、管理、执行、服务、结果”五公开。政务公开就是将行政置于人民的监督之下，无论对资源分配、财政预算，还是重大项目审批或公益事业投入与建设，人民都有自由、有渠道、有能力表达意见、提出建议和进行批评。同时，人民的意见、建议和批评能够得到关注、采纳以及反馈，使监督得以实现，而且具有效力，做到将权力置于阳光下，使权力真正为人民服务。得到有效监督的权力才能促成社会的公平正义，公平正义既是法律的本质又是行政的核心，既是法治的根本价值又是党和政府、人民孜孜以求的目标。法治行政的公平正义既要求实现社会利益在社会成员之间公平合理的分配，又要求寻找和发现损害公平正义的因素、铲除破坏公平正义的根源。

(三)从公民权利角度体现的法治行政文化，法不禁止即可为

确保公民合法权利不受侵犯和在法律允许范围内让公民享有最大的自由是最基本的两项内容。法治行政文化必须维护公民包括人身、财产、选举、言论、受教育、工作、娱乐等各方面合法权利不受侵犯；确保公民在政治、经济、社会和文化等方面的合法权利得到落实；保障公民合法提高生活水平、合理追求幸福生活的愿望得以实现。各级行政机关与公务员需要了解公民合法权利的内容和范围，通过行政管理行为逐一进行落实并有效保障，从意识到形式上都要做到为人民服务。另一方面，法律没有禁止的行为，行政管理不得越权禁止，这既是为防止行政管理擅自扩权，又是为避免行政管理以“非法”名义随意禁止未得法律明文许可的行为，从而侵犯公民合法权利的情况。简而言之，法治行政文化就是要让公民在法律允许范围内享有最大程度的自由。

二、依法治国方略下法治行政文化的价值重构和理论创新

法治行政文化的概念之所以越来越频繁地出现在党和政府历次重要会议上，其根源在于中国社会长期以来“人治”与“官本位”的历史背景。五千年封建专制主义的君主统治使中国并不具备法治的基础，“刑不上大夫”就是典型违背法治理念的封建专制律法的代表。

经过改革开放三十多年，虽然社会经济得到飞速发展，可法治行政文化建设却依然滞后，当前中国行政文化仍然没有足够完备的法治体系与架构，法治行政文化仍然在严密性、统一性、完备性和协调性等多方面存在缺陷。行政管理中多头共管、利益行政、推诿扯皮以及不作为滥作为等现象依然存在。行政监督中徒有形式、走过场、名存实亡等问题依然严重。种种弊端的禁而不绝、治而不止均让构建法治行政文化成为当务之急。

党的十八大以及十八届四中全会提出全面推进依法治国的方略，要求加快建设法治政府和深入推进依法行政。我们应当充分利用这一时代契机，重塑法治行政文化的价值理念，推进法治行政文化的理论创新。

(一)修正传统观念与纠正错误思想

1.处理好公民权与行政权的关系

公民权是国家权力的基础和本源，是政府存在的意义和目的。行政权是国家权力的一部分，因此，行政权也是公民权的一部分，是公民权的特别转化，是公民权的派生。公民权与行政权互为依存又对立。行政机关与工作人员是国家的管理者，是国家权力的行使者，而公民则是国家权力的拥有者，这决定了行政权的行使取决于公民的意志与利益，须以服务于公民、为公民谋取利益和幸福为宗旨，而不得凌驾于公民权之上，或者以行政权损害公民权，更不得以权谋私，否则就是本末倒置，是行政权的变质和腐化。法治行政文化中的行政权行使过程中应当逐步加大协调与合作的成份，减少命令和秩序的成份。在市场经济的大背景下，行政机关和公务员务必尽快改变计划经济时代残存的传统观念与错误思想，如以行政命令代替法律条款开展管理工作的思想意识，纠正滥用行政强制处罚等。新时期依法治国方略下的法治行政意识应以引导、教育、协商、示范和双赢为主，法治行政制度应更有弹性，实际情况实际处理，在不违背法治原则基础上适当调整约束力度。法治行政行为应当充分利用市场机制和经济规律因势利导、制衡调解。法治行政文化视角下的政府职能应由传统的无所不能、无所不管转变成有限管理、依法管理，重点倾向于服务型管理。

2.处理好法与行政权的关系

首先，行政权服从法，法是行政权的约束、规范、框架和边界，是行政权不得逾越的“红线”。在有明文法律的前提下，行政行为应当遵循法、服从法以及符合法的要求且不得违背；在没有明文法律的前提下，行政行为须遵循法的精神和原则，在宪法与组织法授权范围内行使职责。而法对行政权不仅仅只有约束，法在防止行政权滥作为的同时也确保行政权的有效行使，法对行政权是约束和保障的统一。

其次，法治行政文化构建在“良法”之上，所谓“良法”，既指得到普遍服从的既定法律，又表明此法律制定得良好。良法是法治的前提和底线。与良法相对的是“恶法”，即空有法的外壳，实质却是以行政命令或条例谋私利、谋私权，甚至侵害公民合法权益。在旧的计划经济时代形成的行政制度已经无法满足当代市场经济环境下对民主与法治行政的要求，虽然中国改革已历时三十余年，各行各业的改革基本已经进入成熟阶段，但行政改革由于涉及既得利益集团自身利益的再分配，加上公众难以有效参与到行政改革进程当中，造成行政改革多为被动、有限和局部性的调整，整体改革进度明显滞后且未在根本上得到改变。为加快构建法治行政文化，需要尽快填补当前我国行政制度范畴中良法的空白，例如行政程序、行政救济、行政许可、行政复议和行政组织等各方面良法的立法和完善，从全面立法的层面对行政权重新界定和分配。全面立法也将对政府与公民、政府与市场、政府与社会之间的权、利、自由产生深刻影响，使其重新调整和配置。全面立法将使相对和绝对、有限与无限之间产生明确的标准，进而明晰行政权的边界，实现法治行政文化的价值重构和理论创新。

(二)规范程序

法治行政文化的核心是规范行政程序。行政程序在我国以往的行政法中历来是被忽视的部分，行政程序仅仅被视作工具，对行政权的分配没有有效的制约作用，或仅以最低标准作用于行政权的分配。被设计的行政程序不仅无法体现自身独立的价值，而且沦为行政机关的工具，用以控制相对人、损害相对人的权利。行政程序没有独立的立法，不公开、不透明，也缺乏对违反程序的连带责任的处罚机制，导致了行政机关随意设置程序，为满足私利设计程序，使行政程序成为管理法的附庸。规范行政程度重点针对行政行为，要求其公开透明、理由充分、保护相对人权利并开展司法救济等，从而在有效防范行政官员任意妄为的前提下确保行政行为具备一定的灵活度与自由选择权，使行政行为既有效率又有活力。

(三)行政行为应当承担法律责任

责任行政指行政机关及其工作人员行使行政职能时必须对其行政行为负责，当行政行为违法或给相对人造成损失，应当相应的承担法律责任。承担法律责任是行政文化法治化原则的保证，是避免法治行政文化有名无实，这正是“政务公开”原则的背景与前提。政务公开不仅包括公开程序、公开内容和公开接受监督，而且在合法(事实)行政行为给相对方合法权益造成损害时，应当建立补偿机制适当补偿相对方。若行政行为违法，还应当由相关法律机关予以裁决。与此同时，建立考评机制对违法行政行为的实施者进行追责，视其主观意识和客观后果追究行政实施者法律责任。

(四)依法治权和治吏

行政机关及其工作人员应当带头遵法、守法、依法行使行政职能，杜绝越权和违法。坚决执行法定职能、法定权力、越权无效和违法无效的法治原则。法治行政文化还包括在遵照法治目标前提下对涉及执法的职能予以分解、细化标准并严守程序，使行政行为公正合理，规范自由裁量权的使用、禁止滥用。遵循行政行为立法的规定行使行政命令、处罚或者强制执行等职能，遵循行政组织立法的规定行使行政规划指导、咨询建议和决策等职能。法治行政文化必须是在法律授权的前提下，以法治精神和法律原则为基础，遵循法治理念，依法行政管理，避免损害公民合法权益的情况发生。依法治权和治吏是构建法治行政文化的根本保障和有效举措。

(五)实行司法审查

司法审查是构建法治行政文化最后的屏障和保证。司法机关的独立性、中立性、权威性和强制性特征使其能够对行政行为给予有效监督、审查与评判。行政相对人可以通过司法渠道对行政违法行为提起行政诉讼，追究违法行政行为的实施主体的法律责任，从而维护自身权益。行政诉讼既在司法层面确保公民合法权益不受违法行政行为的损害，又以司法途径确保行政行为依法行政、避免滥用行政权。

1989年颁布的《行政诉讼法》结束了我国多年来行政行为不受法律约束的独特现象，形成了具有中国特色的行政诉讼式司法审查制度。《行政诉讼法》推动了行政立法行为，保护了公民合法权益不受违法行政行为侵害，在很大程度上推动了法治行政文化的构建。然而，在实际操作过程中，这一司法审查制度仍然存在着范围小、起诉难、民怕官、官官相护、受案形式缺乏科学性、司法机关缺乏独立性、行政机关干预频率高以及干预力度大等诸多问题。要解决以上问题，首先要扩大行政诉讼受理案件的范围，将受理范围扩大到损害公民合法权益的行政行为的整个层面，降低诉讼“门槛”，使行政相对人敢于起诉、愿意起诉。其次，加大司法改革力度，突出司法机构与人员的独立性、中立性、权威性和强制性，割除官官相护的毒瘤。最后，大力宣传法治行政文化，在全社会范围内形成法治行政意识、法治行政制度和法治行政行为的共识，彻底改变和净化司法监督行政的大环境。

结束语

与西方相对成熟的法治化进程相比，中国法治行政文化的构建还处于起步阶段，由于历史和现实的种种局限，仍然存在着大量问题、受到诸多阻挠，构建速度缓慢、进度明显滞后。但是，历史的发展不会因为个别组织或者个人的迟滞而停步不前，法治行政是国家发展的大势所趋，不会因个人意志而改变。构建法治行政文化不仅是自上而下的，也是自下而上的，随着公民法治意识的加强，行政文化终将朝着法治化的大方向发展，政府和各级行政机关应当顺应时代发展的潮流和民意发展方向，加快改革速度，加大改革力度，使法治行政文化构建的脚步在良性化的轨道上前进。

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(责任编辑：白林)

[中图分类号]D9

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2015)04-0096-06

[基金项目]本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目11YJA820055延伸成果。

[作者简介]薛冰(1981-)，男，天津市人，现任中共天津市委党校法学部副研究员，法学硕士，研究方向:依法治国与法治政府建设。

[收稿日期]2015-10-15