论专项巡视的必要性和运行机理

□谭 鹏

(中共湖南省委党校党建教研部，湖南长沙 410006)

专项巡视是以习近平为总书记的党中央通过反腐败体制机制创新推动制度反腐过程中提出的。作为一种创新的监督手段，专项巡视强调针对特定问题、特定领域、特定人员开展巡视，手段机动灵活、运行出其不意，是对常规巡视制度的有效补充。同时，专项巡视还是一个新生事物，没有现成的经验，学术界对其还存在各种争议，所以要巩固专项巡视的工作成效，进一步发挥其在反腐倡廉中体系建设中的作用，需要认真总结制度运行的现实经验，准确把握专项巡视制度的运行规律。

一、专项巡视的必要性

2014年1月，王岐山在十八届中纪委三次全会上所作的工作报告中首次提出要“创新组织制度和方式方法，探索专项巡视”。随后中央巡视组有针对性地展开了三轮专项巡视，突出了监督重点，增强了巡视制度的震慑力。2014年1月，习近平在听取中央巡视组巡视情况汇报时指出:“开展专项巡视试点的建议，是可行的，要通过组织制度创新，增强巡视的机动性和灵活性，落实全覆盖的要求，形成更大的震慑力”［1］P113，2014 年 10 月听取汇报时又进一步强调要“巩固和深化专项巡视”“现在对全国面上的常规巡视已完成一遍，下一阶段的重点要转向专项巡视，更加机动灵活，根据动静随时就去，让人摸不着规律”［1］P116。从常规巡视到专项巡视，既是巡视方式手段的适应性变革，更是党风廉政和反腐败斗争的重要制度创新。专项巡视重点突出，目标明确，任务具体，形式灵活，能够有效提升反腐败斗争的精准度，适应了当前反腐败斗争形式和任务的基本需要，也充分显示了中央从严治党、横下一条心严惩腐败的决心和力度。

(一)开展专项巡视是发展党内民主的有效

巡视监督属于中国共产党的自体监督，是一种自上而下的党内监督方式，巡视制度运用具有主动性、强制性、针对性和操作性的监督手段发现问题，使得党内监督能够在常态化的制度轨道上运行，有效规避了“活动型”党建和“运动式”反腐的风险;同时巡视制度的实效性需要强大的信息支持系统，巡视的根本目的是发现问题，要保证巡视过程中问题发现得准、要害拿捏得狠，就必须实现党内民主和党内监督的协调推进，巡视工作中必须充分倾听民意，拓宽党员反映问题的渠道和途径，这实际上就是发扬党内民主，畅通党员群众有序政治参与渠道的过程。

“党内民主是党的生命。”［2］P40通过发扬党内民主，保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，能够营造党内民主监督的制度环境。也只有通过发扬党内民主以完善党内监督，才能摆脱“运动式”反腐和“活动式”建党的老路，摸索出一条依法治腐和制度建党的新路。十八大以来以习近平为总书记的党中央高度重视巡视工作，强调把巡视作为党内监督的战略性制度安排，在实践中坚持把加强和改进巡视工作和畅通党员群众举报和监督渠道结合起来，为保障巡视工作的有效开展提供了有力的环境支持和路径保障。

十八大以来，中央对巡视工作领导有力、各级党组织和广大党员干部支持配合，人民群众积极参与，巡视干部认真履职，巡视发现的问题越来越多，巡视工作充分发挥了反腐的利剑作用。另一方面，巡视的科学体制格局尚未最终形成，巡视机构在巡视工作中承担主体作用，必须在有限时间内精准发现问题，定点突破线索，这样艰巨的任务和使命仅靠巡视机构自身是难以实现的，必须拓宽群众参与巡视工作的渠道，搭建巡视制度的民意反映平台。与常规巡视方式相比，专项巡视循着问题线索而去，聚焦问题、突出重点、挖深吃透，不求面面俱到。也就是说巡视机构对问题的了解是预知的，专项巡视的过程实际上是对问题线索的深挖过程，相对常规巡视这一过程可能会遭到巡视对象的抵制，后续发现问题的隐蔽性可能更强，这都会给巡视工作带来挑战。面对这些具体的风险，巡视机构必须充分认识到，要发挥专项巡视的功能和作用，必须牢固树立群众观点，坚持群众路线，因为广大党员群众生活在基层，对问题感受最深刻，对事实看得最清楚，对巡视对象的评价也最客观。只有把专项巡视工作融入发扬党内民主的全过程，实现巡视工作上对下监督和基层党员群众下对上监督的有机契合，才能确保专项巡视的质量和成效。

(二)开展专项巡视是巩固反腐败成效的有力机制

中央巡视组2014年以来一年间完成了对20个省、区、市和新疆生产建设兵团的常规巡视，各中央巡视组坚持问题导向，着力发现了矿产资源、土地出让、工程项目、惠民资金和专项经费管理等领域存在的腐败问题，顶风违反中央八项规定精神和形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等方面的突出问题，以及买官卖官、带病提拔、超编制配备干部等用人不正之风，发现了一批中管干部和厅局级干部问题线索。按照件件有着落、事事有回音的要求，中央纪委对巡视移交的万庆良、谭力、武长顺、陈铁新、隋凤富、梁滨、朱明国等中管干部问题线索立案查处;中央组织部对巡视发现的选人用人问题进行立项督查，严肃处理相关责任人员400多名，展示了巡视工作的威力。另一方面，中央也多次强调当前反腐败斗争的形势依然严峻复杂，习近平总书记在中央纪委五次全会上，深刻分析了当前形势，系统论述了反腐败斗争的严峻性、复杂性，强调在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利。从查处的案件和巡视发现的问题看，“四风”问题面上有所收敛，但是病根未除，禁而不绝;近年来腐败现象趋于严重化，高压之下腐败分子有所震慑，但还在窥测，这些问题都反映出，管党治党、重构政治生态的任务相当艰巨。

为了总结巡视工作经验，进一步发挥巡视工作在遏制腐败中的震慑作用。2015年1月29日，中央政治局常委会听取2014年中央第三轮专项巡视情况汇报时，习近平总书记发表了重要讲话，充分肯定了巡视工作成效，结合当前反腐败斗争形势，从全面从严治党战略高度，第一次鲜明完整地阐释了中央巡视工作方针:聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，围绕“四个着力”①“四个着力”，即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题;着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题;着力发现是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题;着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题。，发现问题、形成震慑，做到巡视全覆盖、全国“一盘棋”，为巡视工作指明了方向。以巡视全覆盖为目标，聚焦问题，持续发力，成为当前巡视工作改革的重点，也是缩小腐败存量、遏制腐败增量的根本举措。面对当前艰巨复杂的反腐败形势，常规的巡视手段往往难以发现深度隐藏的矛盾和问题，这就为巡视制度创新提供了方向，专项巡视制度作为反腐败体制创新的具体制度提了出来。

2014年11月18日召开的中央巡视工作动员部署会上，王岐山明确指出，要“实现巡视全覆盖就要创新方式方法，使党内监督不留空白，要机动灵活、方法多样、加快进度，一个月内完成任务”［3］。这样就可以在原来每年最多巡视三轮基础上，安排四至五轮专项巡视，加快巡视的节奏和频率，通过突出重点人、重点事和重点问题，直切要害，直奔问题，精准发现，定点突破，从而发现容易被忽视、隐藏较深的突出问题。这就意味着，不论腐败分子藏到哪里，也不论藏得有多深，都要把他们挖出来，绝不让任何一个腐败分子在党内有藏身之处，从而纯洁党的队伍，确保反腐成效。

(三)开展专项巡视是拓展常规巡视渠道的有益补充

常规巡视在党的建设和党内监督工作方面发挥着重要作用，但是巡视监督本身也存在着一些矛盾和问题:一是表现为在效力方面巡视监督有了解权，没有处置权，这使巡视工作仅仅停留在了解情况的表面，难以到达有效整改的层面;二是表现为时间方面巡视监督具有阶段性强，而不具备经常性的特点，巡视组对某个地区和单位开展巡视后，很难保证不再发生问题;三是表现为工作过程方面巡视监督具有重点突出，但不能够面面俱到的特点，导致巡视工作难免会产生监督的死角和盲区。

解决常规巡视存在的问题，需要在巡视工作实践中积极探索工作规律，不断推进巡视工作创新，以新的视野和方法，探索有效路径，实现机制的自我修复和自我完善。因此，在总结上一阶段巡视工作的基础上，针对新出现的问题和情况，专项巡视以制度创新回应矛盾问题，成为中央创新巡视组织制度的重要成果，成为对常规巡视方式的有益补充。

专项巡视要害在专，有利于集中力量弄清问题。专项巡视就是围绕一件事、一个人、一个下属单位、一个工程项目、一笔专项经费开展的巡视。与追求面面俱到的常规巡视不同，专项巡视循着问题线索而去，聚焦问题、突出重点、挖深吃透，针对性极强。从运行看专项巡视颇似公安的“110”、路面巡警制度，哪里反映声音大、问题多，就到哪里开展巡视。如果说常规巡视是下去发现问题，专项巡视则是带着问题下去，以明确的目标为切入点，以专业的队伍、专业的视角聚焦重点领域和关键环节，力求短时间内把突出问题弄清楚、搞透彻。这样的运作方式意味着，在常规巡视已经形成的工作强度、力度和成效的基础上，专项巡视能够针对具体对象治病树、拔烂树，使那些还不收敛、不收手者付出沉重代价，进一步形成更加强大有力的震慑力度，做足做好“不敢腐”这篇文章。

专项巡视要义在准，有利于针对问题强化制度跟进。和常规巡视注重发现面上的问题不同，专项巡视强调对问题概括、应对的持续跟进，不仅对于发现的问题要抽象提炼、概括总结，揭示深层次原因，提出对策建议;而且还要根据问题线索进行深挖，用“钉钉子”的精神，把握被巡视对象特点，从权力运行的普遍规律着手探求问题产生的深层原因，进一步发现被巡视对象在腐败、作风、纪律、选人用人等方面的普遍问题。专项巡视注重解决问题背后的制度建设，强调对问题要注意“解剖麻雀”，并以点带面总结出共性问题，进而强化制度改进，推动问题整改和解决，这就意味着专项巡视的作用绝不是一阵子，通过将非常规巡视方式的制度化处理，在保障巡视工作打击腐败既能找准重点、击中要害的基础上，能够形成对各种腐败问题的长效型的震慑机制。最后专项巡视凸显了巡视的作用和成效，不但要强调对已巡视过的单位开展不定期检查以查找新的问题，还要针对问题深入剖析，从防范系统性、领域性廉政风险等方面提出制度化的对策建议，这就有利于在根源上做好党风廉政建设和腐败防范的基础性工作，为全面推进依规治党和依法治国提供根本保证。

专项巡视要旨在快，有利于增加频率实现全面覆盖。做到对地方、部门、企事业单位全覆盖是中央改进党内巡视制度的基本方针。从当前的实际情况看，中央五轮巡视覆盖的区域和单位依然有限，有待巡视的省份、中央机关数量庞大，常规巡视的节奏和效率显然无法有效解决这一问题，只有加强巡视方法的实施创新，将专项巡视与常规巡视相结合，在原来每年最多巡视三轮基础上，另外安排四五轮专项巡视，从而大大加快巡视节奏和频率，保证中央巡视目标的实现。同时专项巡视有着“短平快”的特点，而常规巡视具有“厚重实”的特点，如果将常规巡视比喻为反腐的“重剑”，专项巡视则恰似和重剑配套的一柄“快剑”，轻重结合才能确保震慑常在。也就是说，专项巡视的对象与常规巡视的对象总体一致，包括中央和国家机关、省区市、中管事业单位、中管企业和高校、群团等，面上的扫描交给常规巡视完成，而某个点上的病变则由专项巡视进行精确诊断，全过程中只要发现新问题，专项巡视就要闻声而动。哪个领域问题多，就向该领域相关的地区或单位派出巡视组，可以说是明知山有“虎”，偏向“虎”山行，这种针对特定问题、特定领域、特定人员开展的巡视，有利于从路径和方法上实现巡视的全覆盖。

二、专项巡视的运行机理

专项巡视对接常规巡视，这既是巡视工作的有效改革，也是党内监督制度的重要创新，专项巡视最大的特点就是守正出奇，突破常规巡视的常规性，实现监督的全面覆盖和层层传导。作为一个新生事物，专项巡视的制度构成、机制运行还在摸索中，没有多少现成的经验，但我们可以在总结当前巡视工作实际情况的基础上，正确把握好专项巡视运行的基本规律。

(一)建立专业的组织构成机制

强有力的组织结构和人才队伍是做好一项工作的前提条件，专项巡视直接针对问题而去，了解问题重在剖因析理，弄清楚问题产生的主要原因和症结所在，直击病根和病灶，有效解决好存在的突出问题和矛盾，深层挖掘线索和问题，没有丰富的经验和技术手段，是难以做到的;同时专项巡视涵盖党委和政府部门、国有企业和事业单位等不同类别的主体，不同主体背后的问题千差万别，这就要求巡视人员必须具备专业化的知识和相关的业务能力以适应工作的需要。首先要建立精炼的组织领导系统，专项巡视作为常规巡视的补充手段，绝不是要在常规巡视之外重建或者重组一套新的指挥机构和组织系统，相反专项巡视的专业化特征要求指挥系统务求精炼，以最小的成本取得最大的成效;专项巡视的组织领导系统可以和常规巡视实现人员共享，组长和骨干成员可以从巡视机构的组长库和人员库中随时抽调并有机组合，根据任务的特点和问题的复杂程度有针对性的组建专门班子。其次要选配专业的人才队伍，通过完善公正的考聘制度，在进一步充实巡视工作队伍过程中，努力培养一支理想信念坚定、坚持原则、敢于担当、严守秘密、能力过硬的专项巡视工作人员队伍，在年龄结构、职级结构和知识结构方面做到均衡配置，还要通过专门的学习培训，促进从事专项巡视的工作人员及时更新知识，增强能力素质，提升业务水平，为搞好工作奠定基础。再次，在抓好专项巡视骨干队伍和专业队伍建设的同时，还要打通和专业人才队伍的沟通渠道，吸收具有相关专业知识的人员进入巡视组开展工作。在这方面可以借鉴现代企业组织管理的模式，根据岗位性质在中央和省级层面建立相关领域的人才数据库，在需要时进行数据整合，遵照回避原则在数据库中自动生成专项巡视队伍备选方案，再根据实际情况进行调整，藉此建立能够适应独立的任务要求的专业化的巡视队伍组织机构。

(二)探索精准的预警评估机制

专项巡视就是“有的放矢”，直接对着特定的人和事开展调查，聚焦问题保持压力。所以，进行专项巡视之前的情报收集和信息反馈工作同样重要。一方面，要通过建立健全专项巡视的党内法规和相关制度，明确专项巡视工作的内容，在制度层面解决要巡视监督什么的问题，在当前一个时期，专项巡视应当积极围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，突出在常规巡视中发现的突出问题和人民群众关注的利益问题，尤其是违反政治纪律和选人用人方面的突出问题，科学选择专项巡视项目。［4］另一方面，要建立信息收集平台。确立了巡视的内容后，中央和地方可以通过整合信息资源，通过与纪委网上举报平台、信访工作信息平台实现资源共享，建立规范统一的巡视工作信息平台，相关工作人员通过信息过滤和资料筛选，可以初步确定主要的风险点，为专项巡视工作的开展提供参考。再一方面，要建立信息沟通机制，对于通过信息平台反映的问题，巡视工作人员可以通过各种渠道和问题的反映者进行联系和交流，在保证当事人身份安全的前提下进一步核实相关线索和事实情况，确认巡视问题的真实性。最后还要建立风险排查制度。对于通过各种渠道汇集的信息，巡视办公室在初步确定专项巡视方向后，应当汇同相关部门组成外围调查组，进行初步核查工作，通过不与对象直接接触的方式了解对象的基本情况，举报信息的真实性等问题，进一步缩小巡视范围，锁定工作对象。

(三)完善高效的程序运行机制

严格规范的工作程序是专项巡视有效运行的重要保障，一般而言专项巡视的工作程序一般由方式、步骤、顺序和时限等组成，其中以行为实施的方式构成其空间表现形式，以行为实施的步骤、顺序和时限构成其实践表现形式。建构完善高效的专项巡视程序运行机制，一是要进一步规范和严格执行回避制度，除了对组成巡视机构的工作人员实施公务回避、任职回避和地域回避以外，还应当坚持防止利益冲突的原则，充分考虑专项巡视工作的特殊性和环境的复杂性，可以考虑在中央统一领导下，省级层面实施跨区域交换进行专项巡视，以彻底切断本区域人员负责对熟悉对象实施巡视时存在的利益链条，保障专项巡视工作独立进行。二是要进一步完善信息公开制度，对于专项巡视的组成、入驻被调查单位的情况、以及巡视报告及其整改情况，都要明确公开的程序和步骤，以确保相关人员和广大群众能够及时了解相关信息，清楚巡视工作的进展情况，防止出现“灯下黑”等信息失真的问题。三是要严格规范调查程序，要紧紧依靠被巡视地区、部门和企业的党组织和干部群众，规范设立专项巡视工作意见箱，公开举报电话和工作人员手机信息，坚持明察和暗访相结合，通过抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况，向涉案人员了解相关情况进一步确定线索，通过调阅复制相关文件材料、召开座谈会、列席相关会议、进行民主测评和问卷调查等方式最大限度地发现问题。在调查过程中，要严格保守相关人员的身份信息等秘密，采取严格措施保障调查人员的人身安全。四是要科学设定和严格执行工作时限制度，对于具体制度规定中的“及时”等笼统规定要进一步具体化，细化到天数，同时对于“三个月”“六十个工作日”等时限规定要严格执行并及时公开，接受组织和社会的监督。

(四)健全有力的制度保障机制

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，“凡属重大改革都要于法有据”［5］。专项巡视制度作为巡视制度创新的一项重要内容，同样必须纳入国家法律和党内法规体系的框架之中。尽管当前专项巡视工作还处于实践探索阶段，同样也需要在党内法规制度体系中明确其地位和功能，确保工作有法可依、于法有据。一方面需要根据专项巡视工作的实践发展情况对《巡视工作条例》进行修订，明确专项巡视的内容、原则、程序、职责权限、监督考核等重要内容，尤其是在《巡视工作条例》修订中讲清常规巡视和专项巡视的异同，明确专项巡视的适用情形和派遣程序，以保障专项巡视工作运行的严肃性。另一方面还要着眼于专项巡视运行的各个具体环节，在专项巡视组组织构成、程序运行、成果使用、监督整改等方面出台相关的补充规定，保证每个环节都有法可依，确保巡视监督能够收到实效。再一方面还要建立和专项巡视工作配套衔接的相关制度。专项巡视工作的专业性强，需要相关组织机构和专业人员的协调和配合，以专项巡视组为主体调配各种资源同样也要于法有据，这就要建立健全便捷通畅的专项巡视协调保障制度，在制度层面保障专项巡视组能够和相关机构保持经常性的沟通和联系，实现关键信息和情报的及时互通，共同推进巡视监督工作;为保障常规巡视和专项巡视相互对接，还要建立巡视组长联席会议制度，要求常规巡视组长和专项巡视组长必须定期召开联席会议，相互沟通，共同总结巡视监督过程发现的关键问题和重要建议，共同探求巡视工作的基本规律，实现巡视工作实效的最大化，为巡视工作的长效化运行提供保障。

［1］习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编［Z］．北京:中央文献出版社、中国方正出版社，2015．

［2］十八大以来重要文献选编:上［Z］．北京:中央文献出版社，2014．

［3］吴勤．专项巡视把腐败斗争引向更深入［J］．中国党政干部论坛，2015(1)．

［4］王凯伟，刘广富．专项巡视的制度化建设:必要性、可行性及对策［J］．湖南财政经济学院学报，2015(2)．

［5］新华社评论员．在法治轨道上深化改革［N］．新华每日电讯，2014－03－05．