中国制造：由大变强的战略思路与对策

马晓河

作者为国家发展改革委宏观经济研究院副院长

制造业是中国经济增长的主要源泉，无论是制造业总量变动还是结构变迁都直接或间接地影响着国民经济的发展。到2014年，我国制造业创造的增加值约为202272.9亿元，占当年国内生产总值的31.8%。制造业为我国经济发展从低收阶段迈向中等收入阶段做出卓越的贡献。目前，我国经济发展已进入中上等收入国家行列，下一步还要向发达的高收入国家行列迈进。毫无疑问，我国仍然需要制造业的发展，而且需要一个更加健康、更具竞争力的强大制造业。

《中国制造2025》指出，没有强大的制造业，就没有国家和民族的强盛。到2025年中国要迈入制造业强国之列、2035年达到世界制造强国阵营中等水平，到2049年进入世界制造业强国前列。为此，必须把握新一轮世界科技革命趋势，深入分析我国制造业现状、面临的困境，探索寻找中国制造业由大变强的战略路径。

经过30多年改革开放，我国制造业迅速发展，取得了令人瞩目的成就。制造业总量规模不断扩大，结构加快转型，技术进步带动作用不断增强，所有制结构得到很大改善，对国民经济增长贡献作用日益突出。目前，我国制造业规模已跃居世界第一位，成为名副其实的世界制造大国。

我国制造业有做大的体制优势，它可以利用各级政府、国有企业和市场经济在短期内将制造业做得越来越大，但要将制造业很快做强做优目前并不具备优势。特别是实现《中国制造2025》提出的“三步走”战略目标，还面临着几个急待解决的问题，包括：低端制造产能巨大，制造业由大变强面临过剩矛盾制约；制造成本全面上升，市场竞争力下降抑制制造业由大变强；原发性创新能力不强，制造业由大变强科技支撑不足；制造业粗放式发展，制造业由大变强缺乏可持续性。

当前，世界正在掀起新一轮技术革命浪潮。本轮技术革命以信息技术、生物技术、新材料技术和新能源技术为核心，特点是这四大技术在创新应用过程中不断交叉融合，并以渗透方式改变着我们的世界，智能化、数字化、精细化、低碳化等趋势在我们的生产生活中如影随形。这给世界制造业带来了深刻影响，在生产方式上，制造业将出现智能化、网络化、精细化和个性化发展特征。在发展理念上，制造业将出现绿色化、服务化发展特征。在组织方式上，制造业将出现扁平化、柔性化管理趋势。在商业模式上，未来制造业将更加呈现个性体验和定制特征。比如能体现新一轮技术革命的3D打印机，采用“增材”技术能打印（制造）出牙齿、骨关节、衣服、飞机汽车零部件等产品，如果3D打印技术进一步成熟并产业化，必将替代传统的“减材”制造技术，改变整个制造业发展模式。毫无疑问，新一轮技术革命浪潮为世界各国带来了难得的发展机遇。可以预见，在本轮技术革命过程中，哪个国家起步早，战略实施得当，必将获得新的经济增长。为了在新一轮技术革命浪潮中抢得先机，世界各大经济体纷纷实施新的发展战略，德国推出“工业4.0”，美国提出“先进伙伴计划”，日本推行“再兴战略”、韩国实行“新增长动力”战略，法国实施“新工业法国”等。

新一轮科技革命和世界产业变革同样也给我国带来“机会窗口期”。这一窗口期恰恰是大力推进经济结构转型、产业结构调整关键时期。两期相遇交汇，使得我国能利用更大空间、更多手段推动制造业转型升级。2014年，我国人均GDP达到7570美元，按照世界银行划分标准我国已经跨入世界中上等收入国家行列。下一步中国将迈向发达的高收入国家行列，根据国际经验，此时制造业结构转型是一个经济体成为发达国家的成功标志。而制造业结构成功转型的主要内容是，制造业在国内生产总值中的比例不断降低，同时制造业结构中低端制造被不断淘汰，中高端制造比重不断提高，高加工度、高技术含量、高附加值制造业成为经济增长中的主导产业。为此，制造业的整体技术水平和生产效率都提高了，国际竞争力也大大增强了。当前和今后一个时期，我国一定要面对矛盾与问题，把握制造业发展的一般规律，选择适合本国制造业由大变强的战略思路，推动制造业进一步发展。

未来我国制造业转型的战略思路是，必须紧紧抓住世界新一轮科技革命提供的战略契机，以国内和国际两大市场为需求平台，以原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新为动力，以智能制造为主攻方向，通过关键领域、重要环节和重点行业创新突破，运用新一轮创新成果—先进技术、先进工艺路线、先进管理方式，改造提升我国制造业，逐步淘汰低端制造，积极发展中高端制造，扶持战略性新兴产业，促进制造业在全球价值链中由低端向中高端跃升，推进消费品制造业、能源原材料加工制造业和装备制造业产品结构调整和产业结构转型，形成我国具有先进性、知识密集型、高附加值、低碳化的现代制造业体系，实现中国制造向中国创造、中国产品向中国品牌转变，最终实现中国制造由大变强的历史跨越。为此，试提出以下政策建议。

（一）进一步加强科技创新，不断提高国家制造业创新能力。

目前，世界制造业可排列三个方阵，第一方阵是美国，第二方阵是德国、日本，第三方阵是英国、法国、俄国、韩国和中国。与处于世界制造业前列国家相比，我国主要差距是创新能力薄弱。今后，要采取综合举措提升我国的创新能力，争取用20年时间使我国制造业发展水平达到第二方阵。一是要继续加大R&D的投入强度。创新需要投入，科技创新更需要长期不懈地投入。近几年，尽管我国R&D占GDP比重上升很快，但与发达国家仍有较大差距，建议进一步加大政府在R&D中的投入比重，可以建立高端制造产业引导基金，用于引导企业发展关键和核心技术、基础机械、关键零部件和基础配套设备等方面的研发设计、推广应用。二是加强核心技术研发，围绕重大制造业领域部署创新。集聚国内一流科研力量，筹集必要的技术、资金、设施等创新资源，围绕目前我国亟需的关键、核心技术以及共性技术，组成若干个制造业技术重大专项，争取在较短时期在高档数控机床、机器人、无人机、大型军用和民用发动机、大型集成电路、3D打印机、智能化复合型生产线、大马力农业机械、汽车和现代高铁机车制造等方面取得重点突破。三是设立增强制造业核心竞争力工程包，强化对关键、核心技术以及共性技术的推广应用。今后，我国制造业要不断提高科技成果转化率，要以产业链为基础，组成若干个工程包，合力推进。要深化产学研合作，从财政补贴、税收优惠、政府采购、市场准入等方面，推进科技成果有效转换。四是引导企业创新。要不断完善引导企业创新的机制和政策，大幅度提高政府对企业创新的政策支持力度，支持企业建立研发机构，引导鼓励企业增加创新投入，根据产业调整和新兴产业发展需要，在全国选择一批产业技术创新联盟和产业共性技术研发基地，培育一批创新型企业。完善企业研发费用税前加计扣除政策，允许并支持企业按销售收入一定比例提取科技创新风险基金、新产品试制准备金、技术革新基金、人才培育或引进基金等，这类基金或准备金允许税前扣除，实行专款专用。五是完善科技创新服务体系。积极支持研发设计服务、知识产权服务、科技成果检测、中介咨询等科技服务机构的发展，为实现创新技术成果的扩散、转移、推广营造良好的外部环境。

（二）以智能制造、绿色制造和精细制造为重点对传统产业改造升级。

当前，我国正处于产业结构加快转型期，低端制造、落后产能要么被替代、要么被转移，这将是一种必然趋势。但是，要特别注意的是在大量低端落后产能被淘汰或转移过程中，如果我们不能及时对还没有被淘汰、转移或将要被淘汰、转移的传统产业进行及时改造升级，中国经济增长将面临大滑坡，这是因为低端落后产能淘汰转移是快变量，传统产业升级和新兴产业成长是慢变量，当慢变量在短期内无法迅速填补“去产能化”遗留下来的增长缺口时，制造业将会出现“空心化”。因此，在做好减法即“去产能化”的同时，一定要做好加法，加快对传统制造业的改造升级步伐，积极推进新兴产业发展，以避免制造业在转型过程中出现“空心化”。对传统制造业改造，一定要走中高端化、细分化、智能化和低碳化发展路线，充分利用现代技术改造工艺路线和生产流程，更新机械设备，引进先进管理，延长产业价值链条，促进制造业朝着价值链的上游发展，从以往追求规模扩张转向质量提升，鼓励企业全身心地投入到高附加值、高技术含量、低排放制造活动中。

对于消费品制造业，为了适应城乡居民收入水平不断提高和消费结构演变，可以适当降低低档产品生产量和生产比重，不断提高中高档产品产量和生产比重。以服装业为例，目前我国每年生产服装约270多亿件，大多是低技术含量、低附加值产品，不但国内消费不了，就是出口也遇到了发展中国家的激烈竞争，价格不断下降，成本持续上升，利润空间变小。相反，每年我国却大量进口高技术含量、高附加值的服装。因此，我国应该在淘汰或转移一批低端、低附加值服装生产能力的同时，发展一批中高端西服、衬衫、女装、童装等。

对于能源原材料加工制造业，今后的改造方向是，压缩能源原材料粗加工的生产能力，降低其比重，提高精加工和高加工的生产能力，着力发展一批为精密加工制造配套的原材料。同时要大力发展新材料制造产业，实施一批工程，支持一批创新型企业，鼓励发展电子信息材料、生物材料、新能源材料、钠米材料、超导材料、新型化工材料、新型有色金属合金材料、高性能复合材料、新型建筑材料、低碳包装材料加工等。

对于装备制造业，要集中力量发展基础制造装备，以智能化为重点，大力推进高档数控机床、中高端发动机、集成电路芯片、关键制造设备、自动化成套生产线、精密和智能仪器仪表、关键基础零部件、元器件以及通用零部件的发展。在航空装备方面，发展大飞机的重点是要突破发动机超高速、超高压、超高温三大技术难题，尽快研制并生产出我们自己的大飞机发动机，制造装有“中国心”（发动机）的航空飞机。在交通运输设备制造方面，要发挥高铁、轻轨方面的优势，围绕高速、快捷、安全，重点发展整车制造、列车运行控制系统、系统集成和核心制造技术，提升关键零部件制造水平，打造具有国际竞争优势的现代轨道交通装备产业集群。在海洋工程装备制造方面，以海洋矿产资源装备制造为重点，围绕勘探、开发、生产、加工、储运以及海上作业环节需要，发展大型水下系统和作业装备等关键海洋工程装备，掌握关键核心技术，形成较强的总承包能力和专业分包能力。在通用设备制造方面，要以推动中高端装备应用为方向，以产品制造过程智能化、精密化、低碳化为目标，通过有效的政策支持，鼓励对食品制造、纺织服装、能源化工、医药制造、金属制品、汽车制造、普通以及专用机械设备制造、电气机械及器材制造、电子及通讯设备制造等领域进行全面系统的现代化改造，以提升我国制造业的核心竞争力。

（三）完善产业政策，创造有利于制造业由大变强的发展环境。

在新的发展阶段，制造业由大变强，一方面需要营造良好的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进制造业产品结构调整和产业结构转型。另一方面，也需要政府发挥积极作用，在完善相关法律、法规，维护市场秩序，制定行业技术标准，支持重大装备制造和关键基础性以及共性零部件制造等方面，起到监管、引导、支持等作用。一是进一步完善相关法律法规和行业技术标准。我国的制造业是依靠国际和国内两个市场、两种资源发展起来的，因此我国有关制造业发展的相关法律法规和行业技术标准必须参照国际通行做法来制定。特别在制造业标准化方面，应提高国家标准、行业标准和企业标准等级，完善我国制造业标准体系，为我国制造业产品升级、深度参与国际市场竞争创造条件。二是完善制造业的支持政策。根据制造业结构转型和升级发展的需要，要调整和完善制造业发展的支持政策，要从过去的以管为主转向以服务为主，进一步减少甚至取消政府对企业的直接干预政策，比如行政审批、收取各种杂费和赞助、摊派各种达标比赛活动等，在企业注册、建厂、研发设计、品牌、产权保护、采购、营销、生产、进出口等方面，制定有针对性和实效性的措施，从各方面提供诱致性、便利化的服务政策，引导企业调整制造业结构，推进制造业由大变强。

（四）加快人才队伍建设，为制造业由大变强提供人力资本支撑。

我国制造业由大变强的关键是技术创新，而技术创新的关键是人才，人才是现代制造业的核心竞争力。一是加快教育和科研体制改革，培养一批高端人才。鼓励产教结合、产学研结合，为高端制造和战略性新兴产业发展培养高级人才，高等院校或科研机构要结合企业实际需要，加大工程类博士专业学位研究生的培养力度，这类人才培养过程，要引导企业积极参与，教学课程设置、实践训练安排、学位论文（设计）等要与企业进行实质性对接。同时，要利用每年国家实施的科技重大专项、重大科技成果示范推广工程，培养一批高端专业人才。二是改革收入分配制度，优化人才发展环境，引导高端人才向企业流动。建立国家人才专项基金，完善股权激励、技术入股、收益奖励以及社保、配偶就业、子女上学、住房等方面的优惠政策，吸引海外高端人才来中国发展，并以同等优惠政策鼓励支持国内高等院校或科研院所的高级人才向企业流动。三是加强职业教育和企业职工技能培训，不断提高制造业的员工素质。要加大制造业职业教育的投入，建立职业教育培训发展基金，完善技能培训补贴管理办法，健全职业教育和技能培训体系，开展网络化、开放式、自主型的职业教育和技能培训，增强职业教育和技能培训的针对性，同时在全国或不同区域还可开展各种形式的技能比赛活动，倡导技能竞争、质量为上的精神。

（五）积极调整对外贸易和投资策略，提升我国制造业在全球价值链的水平。

要适应国际经济格局调整和国内制造业由大变强的需要，一是积极促进我国对外贸易和投资战略转型，扎实推进“一带一路”的实施工作，利用我国外汇储备充裕和资本充足的优势，在沿线国家或地区开展基础设施建设合作、产能合作、服务贸易合作等，积极输出我国的高铁、电子商务以及金融服务等项目，并以此带动中高端制造业的出口。二是深化对外开放，在外商投资负面清单、商事登记、进出口业务便利化以及“走出去”等制度安排上，继续同国际规则接轨，从体制上创建高尺度的互惠开放市场，为制造业“走出去”和引进来创造良好的环境。比如降低高端制造业产品（包括服务产品和技术设备）的进出口关税，完善出口退税制度，简化商事登记手续，建立健全涉及制造业乃至整个服务贸易的融资、信保、通关、结售汇等管理制度，清理整顿进出口环节各种不合理收费项目，制定外商投资负面清单，扩大企业境外投资自主权，允许开展个人境外投资，积极推进人民币国际化等。三是逐渐减少低端制造业产品的出口，主动将国内一部分低端制造业产能转移到中低收入国家。与此同时，促进加工贸易企业培育新的优势，吸引跨国公司将处于价值链高端的设计、核心制造、营销和咨询服务等环节转移到中国来，推动我国贸易结构调整转型。四是培育本土跨国公司，不断提高我国在全球制造业价值链的分工地位。世界制造业的竞争在某种程度上是跨国公司的竞争，在对全球资源开发和经济市场的控制力上，我国还没有真正意义上的跨国公司，目前进入世界500强的国内企业大多是内向型和国有企业。今后必须遵照十八届三中全会提出的构建开放型经济新体制、加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势的要求，从财税、金融、投资贸易便利化等方面推进国内制造业企业到境外发展，支持他们在全球范围配置生产技术资源要素，建立自己的全球产业分工体系、研发创新体系和营销体系，不断提高制造业国际市场竞争力，实现中国制造由大变强。

（六）加快推进改革进程，为实施制造强国战略保驾护航。

在现阶段以及未来，再好的战略设计、行动纲领以及政策，没有体制改革配套是很难得到实施的。况且中国制造要由大变强是一项庞大的系统工程，涉及到我们现有体制的方方面面，必须下大决心改革那些僵化、过时的传统体制机制。改革的设想是，一，政府要进一步向社会、向企业放权让利，简化审批程序，减税免费，实现从统管到服务转变。二，强力推动国有企业改革，坚决从管人、管事、管一切向管资本转变，同时一定要解决国有企业过大的问题，国有企业过度进入竞争性制造业领域，不但挤压了民间资本的发展空间，而且还不利于社会创业创新。从实践经验看，民营企业的创新动力更强，今后国有企业应结合体制改革退出竞争性领域，为民营企业发展腾挪空间。三，破除行业垄断，降低民间资本进入门槛，取消一切对民营企业的不合理、不公平的限制。四，彻底改革我国的科技创新推广体制，从更加适应中国制造强国战略角度，推进技术创新管理、项目经费分配使用、成果评价与转化应用、知识产权保护等方面改革，重构能体现激励的新创新体系。最后，还要积极推进生产要素价格市场化改革、节能减排制度改革、企业税费制度改革等等。（主要参考文献略）