生育政策改革的方向

穆光宗

独生子女政策须尽早终结

一胎化政策自1980年9月25日强制、持续推行至今以来，弊端日显，走到了何去何从的历史关口，亟须对这项攸关国计民生、民族未来的公共政策进行深刻反思和全面修正。

35年间，一胎化政策所引发的新人口危机实为关系民族存亡、文明兴衰的重大国家安全问题。毋庸置疑，强制性的独生子女政策是影响巨大、风险巨大、代价巨大的社会实践，需要大胆改革，以谋人口生机。

首先，一胎化政策加剧了权利贫困。国民的权利贫困是经济贫困和文明落后的根源。权利贫困是深度贫困，因为权利贫困意味着人口主体性的丧失，意味着人类发展的不足和失败。人口人口，一人一口，人代表了人口的主体性和社会性，口代表了人口的数量性和统计性。人决定口，口影响人，这就是人本主义人口观。人类现代文明史表明，对私权的高度尊崇和严格保护是“以人为本”的核心，也是制度文明的基石。人口安全是人口发展必须坚守的底线，生命安全又是人口安全的基础。天地之大道曰生，如来之大德曰慈。1968年世界人权会议通过的《德黑兰宣言》早有答案：“父母享有自由负责地决定子女人数及其出生间隔的基本人权。”1974年，布加勒斯特召开首次世界人口与发展大会并通过了《世界人口行动计划》，其中对于生育权作了如下定义：“所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育孩子数量和生育间隔并为此而获得信息、教育和手段的基本权利；夫妇和个人在行使这种权利时有责任考虑他们现有子女和将来子女的需要以及他们对社会的责任。”这次里程碑式的会议承认生育目标的多样性，因此不建议各国任何规范性的家庭人数标准，指出：“当低生育率业已成为事实或成为政策目标时，设法确保家庭人数仍有变动的可能。”

其次，一胎化政策加速了大国空巢。生育一胎化加速了家庭规模的小型化和家庭结构的核心化进程。据统计，我国空巢老人数量2013年突破1亿大关，全国老年空巢率平均接近40%。实际情况更为严重，独生子女父母空巢率很高，因为独生子女外出求学、工作和生活，很多独生子女父母中年就已处空巢状况。由于生育的少子化和年轻人口外出，不少乡村出现空心化趋势，农村老人的空巢率很高，代际居住的分离导致赡养—照料的“代际脱离”，老年安全问题将普遍出现。除了“未富先老”和“未备先老”外，“孤独终老”也是我国人口老龄化的重要特征，将贯穿21世纪，贯穿独生子女父母和独生子女自身两代人的生命历程。空巢空心，空巢无助，老无所依，晚年如何安顿、幸福如何保障？家庭养老名存实亡，社会养老又难以期待。空巢老人失养失助失亲现象日趋普遍。独生子女家庭将经历两三代“痛苦老龄化”的过程，这是一个全新的人道主义问题。“积谷防饥、养儿防老”，古有明训，于今更烈。无论是家庭养老还是社会养老，都必须依靠儿女子孙和年轻劳动力的支持。人口问题既需要外看，即人口与资源环境、经济社会的互动关系；更需要内观，即分人口或者亚人口（subpopu1ation）之间的依赖关系。人口长期均衡发展的关键在于保护人口生态的内部平衡，人口失衡、人口崩塌将诱发社会危机。

再次，一胎化政策诱发了性别失衡。性别失衡所导致的婚姻挤压本质上是严峻的人口生态失衡危机，根本上是过于严格、狭小的生育选择空间和过于强烈、偏执的偏男生育意愿相互冲突和挤压的产物。由于1980年代以来持续、普遍、严峻的出生性别比失调，导致婚配性别比失衡，迄今产生了至少3000万的男性光棍。根据原国家人口和计划生育委员会参与发布的《2012-2013年中国男女婚恋观调研报告》，中国80后非婚人口男女比例为136∶100，70后非婚人口男女性别比则高达206∶100。70后已成“剩男”重灾区，30－39岁男性中有1195.9万人处于非婚状态，而同年龄段女性中有582万人处于非婚状态。剩男剩女现象的蔓延降低了婚内生育率，进一步加剧了超低生育率，危及人口自身的可持续发展。此外，剩男问题具有“狼性人口”的自然属性，极可能诱发性犯罪等群体性行为，严重破坏社会稳定，危及经济社会的和谐发展。

其四，一胎化政策造成了人力短缺。持续的低生育率已经产生“青年赤字”，导致劳动力短缺和国防人力资源短缺，中国正逐步丧失人力资源相对充裕的优势，经济安全和国防安全问题凸显。2012年，我国15-59岁劳动年龄人口减少了345万，突破刘易斯拐点，拉开了人力资源短缺的帷幕。严格的生育独子化和持续的人口少子化导致最富有创造力、生产力、消费力、威慑力和战斗力的年轻人口规模和比重的下降。据测算，我国18-22岁年龄段的青年人口2008年达到峰值12540万左右，以后逐渐下降，到2020年同年龄段的人口只相当于2008年的56.2%，只有7000万左右。未来10年中国18-22岁的人口将减少4000万人。1982年第三次人口普查时0－14岁人口占人口总量的33.6%，1990年第四次人口普查时降到27.86%，2000年第五次人口普查时降到22.8%，2010年第六次人口普查时又下降到16.6%，28年间降低一半以上。人口年龄结构的老化和人口性别结构的失衡将导致“人口实力”、“人口优势”、“人口红利”的极大弱化，这将与大国复兴的伟大目标渐行渐远。

年轻人口是国家的最大资产。年轻人口具有显而易见的国家安全意义和战略资产价值。年轻人口包括少儿人口和青壮人口，其中青壮人口或者劳动年龄人口是国家的“实力人口”，其长期变动趋势深刻影响经济社会的发展。通过人口替代，少儿人口要成长为青年人口，生育少子化产生连波效应，少儿人口供给量的减少会导致青年人口的减少。从人口形势看，我国面临着人口资产大幅缩水的严峻挑战。年轻人口亏损危机现在处于潜伏状态，今后会不断深化、恶化、转化和显化。

人口安全战略需要平衡代际人口的关系，通过人口年轻化来遏制人口老龄化。年轻型人口结构是生产型、活跃型、实力型、优势型的人口结构，保持平衡的男女比例、适当的老少比例是实现人口长期均衡发展的必然要求，而这一切，取决于能否保持住适度的生育水平（TFR保持在1.8-2.3之间为宜），不掉入总和生育率长期在更替水平以下的“低生育率陷阱”。在自主负责生育的大前提下，鼓励家庭生育两个孩子，规避独生子女风险，是生育政策必须守住的“红线”。中国要应对老龄化的诸多危机，必须从源头上遏制少子化趋势，提振生育率，鼓励二胎而不仅仅是开放二胎，这样在今后一定程度上可望增加劳动力，分担养老压力，提高年轻人口赡养能力，缓解养老照料等多重困境。

中华民族需要人口正见的思想导航——人口是社会生活的主体，是社会生存的基础，是社会发展的动力。人口是最宝贵的资源和财富，是民生之基、立国之本。人口协调均衡是社会稳定有序的基础，人口适度增长则是经济社会持续发展的前提。无论是着眼于人口的总量还是人口的分量，人口的真实含义都不是简单的“数字”，而是一个由不同性别、年龄和社会标识的人群（分人口）组合而成的互相支撑、互相需要、互相平衡的人口社会生态。

严峻的人口形势在呼吁：早日终结强制一胎政策，是人民之幸，国家之福。短期内的生育反弹没有什么大不了，反倒是好事，是对持续多年的年轻人口亏损的有益补偿，其实一年多出生几百万也是杯水车薪、聊胜于无。我们要真正担心的是生育率恢复不到适度的水平上。1992年，我国生育率开始低于更替水平，第六次人口普查统计出来的全国生育率只有1.18，这两年也没有超过1.3，国家统计局的数据显示2011年和2012年的生育率仅有1.05和1.25。即使在全国范围内放开“单独生二胎”，由于小众人口被压抑的生育意愿得到释放，局部地区短期内会形成小的生育回潮。一旦释放完毕，由于大国人口增长的大势已去，已经形成意愿性、内生性的超低生育率，由于1990年代积累起来的人口负增长惯性开始发挥作用，很快就会回落到更低的生育水平而难以自拔，从而深陷人口亏损、人口萎缩、人口老弱的巨大挑战。这已经是不以我们的意志为转移的人口大局大势，早日终结强制一胎化政策只是避免雪上加霜而已。

不应给人口主观设定“增长的极限”

在我国人口治理的思路中，始终存在着总量控制的情结，在不同的发展阶段预设了不同的总量控制目标。最著名的就是上世纪末（2000年）人口总量的目标控制问题，当时如临“大敌”，采取了极其严厉的措施来保障目标的实施。但令人深思的是，目标值一再变动，从12亿以内改为12.5亿左右，再改为13亿左右，几乎成为数字游戏。这一点再次说明了人口增长有其自身的规律，并不以我们的意志为转移。人口与经济的关系也不像想像的那么简单和线性，这一点早在上个世纪80年代国际学界就有清晰明确的结论。1984年，美国国家科学院曾经组织九位著名人口学家和经济学家共同研究人口和发展的关系，探寻人口增长的社会经济后果，最后出版了《人口增长与经济发展——对若干政策问题的思考》（中文版见商务印书馆，1995年）。报告得出的结论是人口与经济的关系非常复杂，在多数发展中国家，较慢的人口增长有利于经济的发展，但要对它作出严格的定量评估却十分困难，而且要具体问题具体分析。两者之间人类行为和人类体制的调节作用相当关键，制度连接了人口与经济的关系，可以改变人口作用的方向和强度。

单纯看人口总量，容易导出错误的结论。中国固然是世界第一的人口大国，但中国也是一个地理广袤的国度。中国的人口密度在世界上并不靠前。数据表明，在全世界243个国家和地区中，中国的人口密度排在第83位，其中：韩国503人/平方公里，日本337人/平方公里，英国260人/平方公里，德国229人/平方公里，中国141人/平方公里。人口不是人数那么简单，而是个体生命的集合，具有能动性、适应性、流动性和创造性。同时，将人口力量仅仅理解成人口消费力的存在也是极端片面的。理论上，我国人口增长仍有潜力，跟广袤的国土比，现在中国的人口总量并不大；人口密度高往往经济发达、社会繁荣，互为因果，因为人是消费者和生产者的统一。

环境适度人口不存在绝对的标准。环境的人口承载力是可以改变的，具有很大的弹性和张力。人口与资源环境构成双向互动的关系，非常复杂。中国要摆脱人口数量分析的传统视角。人口有两个“面孔”，一个是数字人口，核心是“口”，但数字是人口的表象特征，容易使我们陷入“人数同质性”的巨大误区，人数展示的是乘数效应、除数效应、增量效应和减量效应；另一个是生命人口，核心是“人”，是人的素质、结构、行为和生存方式，人口作为个体生命的集合具有能动性和适应性，人口作为“人类”具有强大的异质性，这表明人口与资源环境的关系是动态的。人口具有主导作用和能动作用，资源环境具有支持作用（自然哺育了人类，物为人用）和约束作用（天地上下、人在其中），彼此作用的正向结合才是“耦合”（正能量类似于协同作用），否则是“耗散”（负能量类似于失调冲突的负循环）。人资环的演进既有自然进化的规律，也有社会进化的推动。开放条件下，不同的科技水平、生产方式和生活方式导致人口对资源环境的不同影响。例如，生态赤字的成因复杂，不能简单归咎于人口压力，有些“人均”是虚构的关系。大国人口承载力没有上限，因此也不要主观预设人口承载的极限。系统是开放的，资源是变化的，人口是能动的，生态是有机的。人口无限增长不是规律，任何线性外推都违背了人口转变规律。

中国已经普遍持续地进入政策性和意愿性“超低生育率陷阱”。解决“人口资源问题”、“人口环境问题”已经不能依靠传统的出生控制，资源是流动的而环境是固定的，情形有别，关键要摆脱贫困，形成可持续的生产和生活方式；同时要规范损害环境的人口行为，调节压迫环境的人口数量（要区分存量问题还是流量问题）。资源环境系统能够养活多少人口不仅看自然的产出，而且看社会的产出。

人口的发展不能逆天道而行。中国人口的最大问题不是总量太大，而是人口失衡，包括少子老龄化和性别比失衡。计划生育要还复其本意，就是家庭计划为主，社会计划为辅。生育的社会计划做什么？不是委托代理决策更不是强迫代理决策，而是政府在尊重民意民情民权的前提下给予人文关怀、人情温暖、经济救助、知识引导、公共服务和社会保障。全力造福于家，为人民的生育减负，创造鼓励适度生育和优化生育的良好社会环境，优化人口发展的生态，才是生育政策改革的大方向。

全面开放二胎需要政策协同

全面开放二胎有助于在一定程度上提升超低生育水平，为“适度低生育水平”做出贡献。但这不过是生育权限政策改革，生不生还是未知数。根据“单独二孩”政策遇冷的事实，可以推断全面开放二孩也将遇冷，因为处在相同时代背景下的单独和非独家庭的生育意愿不会有本质的区别，他们的生育成本和生育预期在相同的社会环境中有着高度的相似性甚至是同质性。这是因为生育文化、生育观念先于生育政策、生育权限发生了变革。要充分挖掘全面开放二胎的政策效能，就必须配套运行计生宣传政策、生育权限政策、生育服务政策和生育福利政策。如果计生宣传政策、生育服务政策和生育福利政策滞后于生育权限政策的改革，那么生育政策改革的总体效能将大打折扣。需要明确的是，生育权限政策的改革具有主导性，其宗旨是在微观上提高计生家庭抗风险的能力，在宏观上实现适度生育水平，也就是近更替水平生育率（TFR在1.8-2.5之间）。

首先看计划生育宣传的改革。中国已经掉进了“少子老龄化陷阱”或者说“超低生育率陷阱”。确切地讲，在一胎化政策下出现的独一无二的“独子高龄化”问题将长期困扰中国社会，带来极为严峻的挑战。全面开放二孩已是大势所趋，但仍然不是生育政策改革的终点。在理念上要树立人口安全的人口观和合适之家的家庭观，“婴儿潮”如果有的话，也是好处多于坏处，机遇大于挑战。在宣传上要从“只生一个好”过渡到“按政策生育”和“一个少了、两个不多”，从独生子女家庭到至少二孩的合适之家，重建适度生育的文化，逐渐回归到“家庭计划”并且促进“家庭发展”。为此，中国需要明确生育政策改革的路线图和时间表，路线图就是从“单独二孩”到“全面二孩”再到“自主生育”，时间表就是在“十三五”期间快速完成从全面节制生育到全面鼓励生育的历史转轨。

其次看生育权限政策的改革。根据人口形势和人口规律，中国需要鼓励自主生育，及早遏制甚至逆转人口少子化的趋势。从上个世纪80年代以来，我国少儿人口比重不断下降，老年人口比重不断上升。1982年“三普”到2010年“六普”，人口少子化的速度超过了老龄化，这是非常惊人的变化，说明中国人口发展的潜力被大大削弱，中国人口自身的可持续发展堪忧。

中国目前生育水平过低的状况恐怕一时改变不了。2014年国家统计局变动抽样调查显示，符合单独二孩政策的目标人群中43%有再生育的打算；今年初，国家卫生计生委开展的专项调查显示，39.6%有再生育打算，与2013年的调查相比有所下降。监测显示，2014年七八月份，全国每月申请量达到15万对左右，目前稳定在每月8-9万对。截至2015年5月底，全国有145万对夫妇提出再生育申请，139万多对办理了手续。在符合条件的目标人群中，可以分出有再生育意愿和无再生育意愿的；在有再生育意愿的人群中，还要区分有生育能力和无生育能力的；在有再生育意愿也有生育能力的人群中，还要看有没有生养的条件，例如经济上能否承受第二个孩子的生养费用、房间是否足够大、有没有人带孩子等诸多因素。综合考虑下来，从生育意愿转化为生育行动的将是目标群体中的行为群体，他们对实际的生育水平和生育数量才会有实质性的贡献和影响。

再次是生育服务政策的改革。这是生育政策重要的配套性改革，在服务中优化管理，在管理中强化服务，确保能生则生、应生尽生、愿生优生。全国和各地方都要预估生育新政下的目标人群，预判和监测可能达到的新的生育水平和生育增量，在卫生、教育资源配置上做到心中有数、有备无患。健全再生育的相关社会公共政策，如建立再生育风险评估制度、再生育绿色通道制度、优孕优生保障制度等等。

最后是生育福利政策的改革。这方面可以学习瑞典、加拿大等国的儿童福利政策，例如出台中国特色的儿童糖果金政策、儿童牛奶金政策。改变生育成本高而生养能力低的不利局面，让尽可能多的家庭生得起、养得起两个孩子，从而成为结构上更为健全、能够抵御独子生育脆弱性、唯一性风险的“合适之家”。通过国家强有力的生育福利政策，弱化生育压力，强化生育动力，降低家庭的生育成本，同时国家应积极主动承担部分的生育责任和生育成本，从而改变一些年轻夫妇和家庭想生而不敢生、能生而不敢养的窘境。废除社会抚养费征收制度、准生证制度、一票否决制度，为全面二孩、人文计生、人口安全保驾护航。

关于生育政策改革，我想到的几个关键词是：敬畏规律，尊重民意，爱惜生命，保护权利，约束权力。人口变化具有渐变性、过程性、周期性、相对性、滞后性、适应性和强惯性等特点，从不同角度反映了人口发展规律。不同分人口的增长具有不同的社会经济涵义。人口发展的基本规律就是要保持分人口之间的平衡性和总人口增长的持续性，为此要保持适度生育水平。宏观看，在更替水平附近浮动的“近更替水平生育率”（1.8-2.5）就是适度生育水平。微观看，生育、养育、教育孩子的基本单位是家庭，而每个家庭的情况很不相同，生育天然存在着多样性，但主体家庭应该平均生育2-3个孩子，成为“合适之家”。自古以来，家庭是基本的生育决策单位，在避孕节育理性可控的条件下，家庭会根据自身的条件和意愿，自由、自主、负责地做出个性化、差别化的选择，其集成的宏观结果就是适度的生育水平。倘若以主观认定的“适度生育率”（例如1.8）反推回去，则有削足适履之嫌。适度的生育水平不是行政认定的，而是自发实现的；也不是一刀切的，而是灵动变化的。

任何改革都有时机问题，坐失时机的改革也是失去时效的改革，契合时机的改革才是适时有效的改革。“单独二孩”是局部、小幅、微量的改革，没有触及“灵魂”，似乎是小心翼翼的“试水”，但“非独”人群的生育机会和最后的战略机遇错过了。期待中的全面二胎政策，其效果也无法寄予厚望，它也会遇冷，对人口亏损的补偿、对适度生育水平的恢复恐怕只有“杯水车薪”的作用，依然是不彻底的改革。所以，从历史的大趋势看，计划生育要与时俱进，与时间赛跑，继续朝自主、自由、负责的生育以及在不久的将来全面鼓励生育的方向前进。