实施精准扶贫新战略的难题和破解之道

杜志雄 詹 琳

（詹琳为中国农业科学院农业与发展研究所博士后）

改革开放三十多年来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，贫困人口较1978年减少了6.7亿人，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是，我国仍然面临艰巨的扶贫任务。最新数据显示，到2014年我国农村仍有7071万贫困人口，贫困地区发展滞后的问题没有得到根本改变。目前，距离2020年全面实现小康社会只有5年时间，扶贫工作十分紧迫。根据形势变化，适时调整扶贫战略，切实做到“真扶贫，扶真贫”，是今后一段时期内我国重要的任务和重大的责任。

我国扶贫战略调整的重大意义

（一）减贫遭遇“最难啃的硬骨头”

经过21世纪头十年的扶贫开发，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决。然而，我国减贫任务依然繁重，减贫形势更为复杂。此前出台的减贫政策基本实现了条件稍好地区的脱贫任务，余下的贫困人口，大多分布在生存条件恶劣、缺水少土、基础设施薄弱、自然灾害多发、社会事业发展滞后的大石山区、边境地区、少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深，自我发展能力弱，是实现我国千年扶贫目标、小康目标中最难啃的“硬骨头”。而在新常态下，我国的经济增长由高速变为中高速，同时要转方式、调结构，压缩淘汰一部分过剩和落后的产能，实现可持续发展。这个过程会涉及财政、就业等与扶贫工作关系密切的多方领域，也对扶贫提出一定挑战。我国的扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。

（二）实现余下贫困人口脱贫需要调整思路和策略

随着经济社会发展和减贫形势变化，我国农村贫困治理先后经历了农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点的阶段性演进。改革开放以前，我国农村处于普遍贫困状况，第一阶段的扶贫工作始于20世纪70年代末期，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，赋权于广大贫困农民并提供市场参与机会，是改革开放初期我国实施以体制改革促进减贫为主、以救济式为辅的贫困治理政策体系最重要的手段。扶贫资源有效“识别”了那些具有发展潜力的地区和具有发展能力的农村贫困人口，使这些地区和贫困人口在获得发展权利后，迅速抓住发展机遇，在短期内就摆脱了贫困。

到了20 世纪80 年代中期，农村经济体制改革对减贫的边际效益下降，不平等和贫富分化开始显现，原有贫困治理体系面临挑战。为提高扶贫资源瞄准精准度，自1986年开始，国家在农村贫困治理上进行了系列制度创新，逐步建立起以公共治理为主体的开发式扶贫治理结构，改变扶贫开发瞄准方式，建立以县为对象的目标瞄准机制，1988年确定了370个国家级贫困县（1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个），将70%的扶贫资源（金）向贫困县倾斜。到2000年底，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。

进入21世纪，随着我国贫困规模的不断减小，农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”的新特点。贫困人口分布由以前的扶贫开发重点县区域集中向更低层次的村级社区集中。针对新时期贫困问题，2001年国家开始实施扶贫资源村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%，分布在全国1861个县（区市），覆盖了全国80%的农村贫困人口。全国范围内开展“整村推进扶贫工作”，我国贫困治理进入以村级瞄准为重点的瞄准阶段。在该阶段，农村贫困治理建构了“一体两翼”扶贫开发战略，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”，获得了较好的减贫效果，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

在全面建成小康社会的攻坚时期，我国扶贫开发工作进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。随着扶贫对象分布特征发生改变，即旧扶贫标准下贫困人口插花型分布特征在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中（即集中连片特殊困难地区）分布特征所替代，致贫原因更加复杂、贫困问题千差万别，过去“一招管用”、“一举多得”的做法已难奏效。啃下“硬骨头”需要从超越贫困县的区域层次来瞄准扶贫资源，以应对连片特困地区整体性贫困（如交通运输骨干网络不畅等）和缩小区域发展差距；另一方面，需要将扶贫资源进一步下沉到个体层次（贫困户），以消除绝对贫困人口和实现贫困地区社会全面小康。

（三）“精准扶贫”的提出

长期以来，我国的扶贫开发工作存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。依据国家统计局住户抽样调查获得的贫困人口数据尽管有一定的科学性，但是因为没能充分体现贫困人员的存在情况、贫困原因，而无法实施具有针对性的扶贫措施。基于对以往扶贫工作的反思，2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确了扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”，首次提出了“精准扶贫”概念。在新的起点上按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建立全国扶贫信息网络系统，高位推进专项扶贫与贫困识别相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量给予扶持。2015年6月18日，在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上，总书记就加大力度推进扶贫开发工作提出“六个精准”，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，进一步丰富了“精准扶贫”的内涵和操作性。

“精准扶贫”战略调整面临的三类主要难题

精准扶贫意在通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，即通过“靶向疗法”，定位定向扶贫，总攻绝对贫困。虽然自2014年初推进至今，精准扶贫工作日渐机制化，但不可否认的是，在实施精准扶贫的现实过程中，“脱靶”现象仍然非常突出，实施扶贫新战略、精准扶贫工作仍然面临着较大挑战。

（一）贫困人口的精准识别是首要难题

精准扶贫的前提是确定谁是扶贫对象，但在对象的确定方法与过程中存在一定问题。首先是贫困人口的“规模排斥”问题。国家按照年收入2300元作为贫困标准，并以县为单位实行“规模控制”，即通过收入统计上的百分比确定贫困规模。打个比方，假如全省平均收入低于2300元的比例是10%，那么对于县管理下的农村就按照10%的人口选出贫困对象。换句话说，贫困人口不是按照人头数出来的，而是按照比例“制造”出来的。在这种格局下，各地（市、州）、县、乡（镇）获得的贫困村和贫困户指标（数量）未必与实际的贫困人口规模一致。

其次是贫困人口的“区域排斥”问题。我国于2014年划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的三地州（西藏、四省藏区和新疆南疆），共14个片区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，但这种“集中连片扶贫开发政策”，客观上将部分“插花式”的贫困村（户）排斥在精准识别范围外，甚至导致“为连片而连片”现象，即一些地方政府为了凸显集中连片扶贫开发的成效，往往以非贫困区甚至相对富裕地区为基础整合临近的贫困片区作为集中连片扶贫开发区域，而将真正的甚至是大量的贫困村排斥在外。

除此以外，由于扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”、“漏识”问题，更是不在话下。

（二）针对性个性化精准帮扶是第二大难题

因致贫原因不同，贫困户对帮扶内容有着不同需求，精准帮扶应针对具体情况提供针对性的扶贫措施。但从现实层面上看，因户制宜的扶贫理念虽有价值，却难以实现，并演化出现以下问题：

第一，减贫措施简单化。实践中，为了降低工作强度，不少减贫措施被简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品，直接影响了项目的减贫效果与可持续性。

第二，门槛要求“挤出”绝对贫困人口。部分减贫项目有门槛要求，需要地方先行进行资金配套，有的地方政府为了不放弃项目，采取虚拟配套或者挪用其他资源，进而减少了其他社区的减贫资金（资源）；而一些扶贫项目通过组建合作社进行，要求入社的扶贫对象配套一定数量的资金、土地等生产资料，部分绝对贫困人口因无法承担只能选择放弃。

第三，扶贫项目与贫困需求不匹配。在实施精准扶贫过程中，多省市坚持“两个70%”政策 ，即财政扶贫资金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户。但相比起产业开发，一些极端贫困地区对于沟、渠、路、水等生产生活设施的需求更加迫切，致使减贫资源的分配出现严重偏离；部分产业扶贫项目甚至完全脱离产业发展规律，只关注生产环节，忽略市场营销，进一步破坏了当地已经十分脆弱产业基础。

（三）提高扶贫效率的精准管理是第三个难题

精准管理即对扶贫举措及实施效果及时跟踪监测，动态调整扶贫对象。但是，当前的扶贫情势远不同于以往，贫困人口的点状分布、致贫原因的复杂化和各种返贫的不确定性，我国主要采取的单一垂直式扶贫管理难以提升效率，使新规定中以年为周期的贫困人口动态识别面临高昂的执行成本。目前，识别一个贫困户的平均成本约为30元，完成一个乡镇识别需要耗时1个月，总成本约1万元，全国592个连片特殊困难县，每年仅此一项支出就接近6000万元。与此同时，在扶贫项目的开展中，贫困人口多只是被动的投工投劳，主观能动性和发展决策权没有得到足够的重视和挖掘，导致扶贫项目在实施和管理中缺乏有效的群众监督，使政府单方面主导的扶贫管理面临困境，容易导致扶贫行为短期性和扶贫资源浪费。

对实施精准扶贫战略的意见和建议

（一）升级贫困人口的识别方式

贫困识别作为一个综合系统，包括了失业率、贫困率等多重指标。而我国依然以一定区域内的收入贫困线作为根本依据，成为开展“精准识别”的重要掣肘。因此，要修正我国当前机械按照规模和区域进行贫困识别的方式。需要在国家现有自上而下测算贫困人口规模的基础上，构建自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口规模；在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策，确保片区内外的贫困群体不仅被识别，而且得到精准帮扶。

其次，总结“准确度高、易操作且成本低”的识别方式。在贫困户的认定中，为了更实际地监测贫困人口的变化，政府应在瞄准效益的基础上将行政成本纳入考虑范围，总结更多如贵州省威宁县的“四看法”识别经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”等简单易行、又能最大程度保证准确的贫困人口识别方式。这里的“看房”，就是通过看农户的居住条件和生活环境，估算其贫困程度；“看粮”，就是通过看农户的土地情况和生产条件，估算其农业收入和食品支出；“看劳动力强不强”，就是通过看农户的劳动力状况和有无病残人口，估算其务工收入和医疗支出；“看家中有没有读书郎”，就是通过看农户受教育程度和在校生现状等，估算其发展潜力和教育支出。

第三，逐步推行“参与式”的横向识别。生活在同一农村的居民最清楚“谁是真正的贫困户”。因此可在农村社区内部实行公开测评和比选，由农户自我申请或集体推选，通过民主评议、对象摸底、公示，最终确定扶贫对象。对贫困人口的管理采取村管户、乡管村、县（区）管乡分级管理责任制，特别是乡镇一级要加强政策衔接，及时将返贫人口列为扶贫对象，做到“有进有出、动态管理”。

（二）探索更加符合实际的精准扶贫路径

联系我国当前的扶贫形势，要积极探索符合地方实际、更为直接有效的扶贫方式，按照不同致贫原因，重点加强“四个一批”发展。一是通过扶持生产和就业，发展一批有劳动能力、可以通过生产和务工实现脱贫的贫困人口，将扶贫重点放在产业扶持和就业帮扶上，发展因地制宜、参与度高的区域特色产业，扩大就业培训和就业对接服务；二是通过移民搬迁，安置一批“一方水土养不起一方人”的贫困人口，将扶贫重点放在实施“易地搬迁”上，把这部分贫困人口就近搬迁到发展条件较好的区域，做到既保护了生态环境又从根本上解决他们的生计问题；三是通过低保政策，兜底一批丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口；四是通过医疗救助，扶持一批因病致贫、因病返贫的暂时性贫困人口，将扶贫工作重点放在解决他们面临的医疗费用问题上，帮助他们尽快康复，有需要的话，还要给予发展生产与就业的后续扶持。

为明确扶贫任务和完成时限，实现2020年7017万农村贫困人口如期脱贫，要将贫困县扶贫攻坚的前线指挥部，对592个国家扶贫开发工作重点县全部实行挂图作战，制定“施工图”、“进度表”、“工作台账”。按照不同的帮扶需要，将工作流程、目标任务、帮扶措施、帮扶干部名单等全部上墙公示，明确工作任务和完成时限。每个县区在做好片区整体规划和年度推进方案的同时，每年主攻一些特困片区，每个特困片区攻坚任务分三阶段完成：2015-2017年为集中攻坚，2018-2019年为巩固提高，到2020年则全面消除绝对贫困。

在确定了精准扶贫路径与工作进度的基础上，还需要落实四个方面的责任，鼓励多方参与扶贫开发。首先是落实党政责任人作为扶贫开发工作第一责任人的调查、部署和协调责任；其次是落实贫困县必须把工作重点放到扶贫开发上的主体责任；第三是落实中央部门为促进贫困地区的发展环境，提供足够资金支持的责任；第四是落实社会各方面的共同责任，包括党政机关等单位承担定点扶贫任务的责任，发达地区对落后地区的扶贫责任，工业资本对农业的反哺责任等，而在落实社会资本扶贫责任的过程中，需要特别强调贫困户的参与程度与盈利模式，不能把贫困户沦为简单的原材料提供者。

（三）建立健全更高效的精准扶贫管理体制

完善精准扶贫管理制度，首先要在“扶贫对象退出机制”上下功夫，实现精准脱贫。通过建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县退出工作机制，严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到“有进有出”。将减贫人口数量、贫困群众增收、生产生活条件改善、公共服务水平、生态环境建设、社会保障现状等作为主要考核指标，以省级指标为基础，由市级扶贫攻坚领导小组根据各贫困县区特点制定具体的量化指标和考核办法，考核期结束后，对完成扶贫攻坚任务的县区可继续享受相关优惠政策；对没有完成的县区可实行“一票否决”。进而对贫困县形成“早脱帽子早有好处，不脱帽子还有约束”的政策导向。

其次，要尽快构建社会扶贫服务平台，推动扶贫事业“社会化”。当前扶贫项目审批权限已经下放到县，并由省市扶贫部门进行指导和监督。然而，为了改变因地方政府对微观扶贫活动介入过深而产生高额监管成本的现状，提高扶贫工作的透明度、扶贫项目的效率与可持续性，需要现有12317扶贫监督举报电话工作基础上，应尽快构建一个集组织人员、传播信息与整合资金为一体的社会扶贫服务平台。其中的组织人员功能对接扶贫志愿服务方面的社会团体力量，在政府的引导下，参与针对特定贫困群体的精准扶贫事业；信息传播功能对接贫困人口建档立卡的工作成果，及时发布扶贫需求与资源供给信息，促进社会扶贫资源良性互动，促进贫困人口动态管理；资金整合功能对接扶贫基金会，结合精准扶贫，设计公募项目，既实现扶贫项目融资渠道的拓展，又可提升扶贫资金的管理效率。

第三，综合运用金融工具和手段。有效的金融扶贫措施将是新时期扶贫的重要力量，对此应大力实施精准扶贫小额贷款工程，力争到2017年底，使所有有劳动能力、有贷款意愿和一定还款能力的贫困户都能够得到免抵押、免担保、5万元以下（含5万元）、3年以内的小额信用贷款，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题。鼓励各类金融机构到乡镇、贫困村设立服务网点。建立贫困户风险补偿基金，力争到2017年，每个县区贷款风险补偿基金达到1000万元以上。整合各类财政到户贴息政策，对贫困户扶贫小额信用贷款按基准利率由政府全额贴息。对贫困户贷款按年结息和贴息，贴息期限最长为3年。加大在贫困村建立扶贫互助资金的力度，力争到2020年所有贫困村实现村级互助资金全覆盖，并通过省市县扶贫资金补助、社会帮扶等形式，使每个贫困村互助资金规模不少于20万元。