建设服务型行政文化

文献标识码：A

文章编号：1008 - 8431（2015）05 - 0052 - 03

〔收稿日期〕2015-08-30

〔作者简介〕李娟（1963-），女，中共太原市委党校经济管理教研室主任、副教授。

党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。党的十八大报告进一步明确了我国深化行政体制改革的目标，是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府的建设，除了行为方式、组织结构和行政方法等硬件的变革外，还需价值层面软件的更新，所以新型行政文化的塑造是行政改革的重心。行政文化是政府管理的文化，是行政管理之魂，是行政人员在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。从变革行政文化入手，着力培育适应现代社会发展需要的服务型行政文化，树立服务社会与公众的核心价值观。行政文化决定行政管理方向和性质，它直接影响到政府官员及行政人员的角色、职责、作用、权力以及政府行政人员与公民的关系。行政文化确立的基本价值观、群体意识、共同行为准则和道德规范等对行政机关和行政人员的价值取向及行为取向起引导、约束、凝聚作用，从而通过各种渠道向社会辐射和传播。服务型行政文化的建立和完善可使政府体制的“软件”与“硬件”协调配套，相互促进。

一、我国服务型行政文化的现状及问题

改革开放三十多年来，我国的服务型行政文化建设取得了显著的成就。“立党为公、执政为民”的“民本”观念已成为我国行政人员重要的执政理念，社会主义核心价值观深入人心。但由于受传统文化的影响，我国目前的服务型行政文化建设依然存在不少问题。

（一）重上级轻群众

过于注重领导关心、媒体关注的热点问题，对基层的实际需求研究解决不够。表现在：一是不能正确对待手中的权力，有的干部认为，权力是上级给的，是自己辛苦“换”来，通过关系活动买来的。时常看到，某某官员在上级领导面前点头哈腰，面对群众却颐指气使，甚至口出狂言，出现类似“替党说话还是替老百姓说话”、“我只为领导服务”的荒谬言论。把干群的鱼水关系变成了油水关系、蛙水关系、火水关系，那些落马的位高权重的腐败分子，把党和人民赋予的权力当成牟取私利的工具，欺压百姓，置人民生命财产于不顾，最终导致身败名裂。二是到基层和一线调研时，常常是来去匆匆，走马观花，听取汇报多，沉下身子剖析问题解决实际问题少，了解基层需求不深不透，指导帮助基层不够。如浙江余姚三七市镇某领导下乡视察水灾，因其穿高档鞋子，由年近六旬的村书记将其背进灾民家里，完全改变了调研的初衷，不仅解决不了基层群众的疾苦，反而增加了基层的负担。

（二）重人治轻法治

受传统儒家思想的影响，我国的行政文化注重人治轻视法治，表现在当权者个人专制，以个人意志统治和支配一切，唯权不唯法，助长了长官意志。例如，2009年6月，济南市天桥区文化局局长被记者要求解释女教师陪酒一事，该局长叫嚣道：“新华网不就是文化单位嘛，我是管文化的，你敢叫我在新华网上曝光，我就叫它关闭。”2014年1月6日，四川省达州市达川区罐子乡党委书记罗颂在接待群众来访时更是语出惊人，称“威胁我就是威胁党”，在行政公务员活动中政府越位干预过多，一些领导对司法个案“批条子”、“作指示”，随意干预司法，用政策、文件、命令等取代法律规范等。用人上任人唯亲，搞小圈子，推崇个人崇拜。“人治”侧重于德治、礼治，具有多变性、随意性，缺乏规范，治理好坏完全取决于领导者个人的道德良心，碰到道德高尚、贤明的领导人，社会就能发展良好；碰到反复无常的领导，人民就陷入痛苦之中。人民的幸福建立在领导的良心之上，有很大的危险性，君不见，哪些腐败分子开始都能体恤百姓，可到后来就可能性情发生变化，变的压榨百姓，这也是人性使然。所以人治的最大弊端就是不稳定性，不能使百姓安心做一件事情，使百姓变的焦躁，对自己的命运不能很好的把握。

（三）重维持轻创新

随着中央“八项规定、六项禁令”的出台，行政人员的作风有了很大的改变。但又出现了新的问题，政府职能转变，行政审批制度的改革，使得一些行政人员得不到好处，不办事了。一些人受中庸思想的影响，不求有功，但求无过，因而在行政活动中，谨小慎微，畏手畏脚，不作为，不敢、不愿意也不善于去尝试新思想、新办法。

（四）重硬件轻软件

在深化改革、加快发展的新时期，一些地方片面追求GDP，各地纷纷出现造城现象，大搞房地产建设，修大型机场、豪华办公大楼，在选人用人上“数字出官”，疏忽对干部品德的要求，一度出现某些地区系统性、塌方式腐败。在发展中片面重视经济建设，强调经济指标，忽视了社会建设、文化建设、生态文明建设，导致国家面临着自然生态危机和社会生态危机。

二、服务型行政文化建设路径

服务型行政文化建设是建设服务型政府的关键所在，它关系着行政体系的稳定与发展，规范、引导各种行政行为，构成了行政体系和行政行为的深层结构。所以，服务型行政文化是建设服务型政府的灵魂。

（一）建设民本性的服务型行政文化

强化公共服务的行政理念与定位。行政的定位和宗旨是服务。中国共产党的执政理念是“立党为公、执政为民”，因此行政文化建设要以人为本、对人民负责、为人民服务。坚决杜绝官僚主义作风，转变政府职能，服务是衡量行政人员素质高低的重要标准。全心全意为人民服务是道德问题，要讲政治，重品行，树形象。作为新经济时代的行政人员必须牢固树立全心全意为人民服务的人生观、价值观;服务行政理念必须树立公仆意识、忠诚意识、奉献意识。要严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。树立正确的群众观，才会有心系群众、服务人民的实际行动。主动深入基层了解百姓所需、所盼、所愿。认真解决好群众生产生活中的困难，改进行政作风，提高办事效率。一要时刻牢记“群众利益无小事”。对于每一件群众反映的问题，都要高度重视，依照法律和政策规定及时处理，给群众一个明白、满意的交代。二要把群众利益放在第一位。在工作中，遇到一些与群众利益相冲突、客观上可能引起群众不满的事情，要把群众利益放在第一位，寻找一种双赢的解决办法。三要反映和尊重公民的利益、需要、意志和目标，要求公民通过各种合法途径或渠道参与公共行政生活，提高人民参政议政的积极性和主动性，维护人民民主地位。在决策中，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，涉及到群众利益的，凡是条件不成熟的事情，即使出发点是好的，也不要操之过急。切实地体现服务型政府“民本”的核心价值理念。

（二）建设法治性的服务型行政文化

行政文化的法治性是民本性的法制保障。党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，强调“法治是治国理政的基本方式”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届四中全会提出建设法治国家总目标和全面推进依法治国的重大任务，为我们提出了一个新课题：建设和弘扬法治行政文化。服务型政府是社会主义市场经济的客观要求，市场经济本质上是法制经济，服务型政府也要求法治性的行政文化。要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，没有法律便没有行政，法律对行政而言拥有更好的权威，行政权力的实施必须符合相关法律的规定。法治性行政文化的实质就是依法行政，执政者要时刻用法律标尺来考量自己的行为。一是行政主体应树立法律至上观念，用法治思维自觉地接受法律约束和监督，绝不能滥用权力取代法律，实现政府自身管理法制化、程序化；二是政府依法进行社会管理，在行使行政权力的过程中应树立法治行政的理念。按照宪法、法律和法规管理国家和社会事务，为人民掌好权、用好权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利，保障公民合法权益。要善于综合运用法律、行政和经济手段，正确处理各种社会矛盾，尤其是正确处理人民内部矛盾，促进社会和谐。要善于用法律武器同各种敌对分子和刑事犯罪分子进行斗争，维护社会稳定。要善于运用社会主义法制，巩固和发展安定团结的政治局面，为改革开放和现代化建设提供良好的社会环境。三是政府要列出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。法治性行政文化能增强公民的法制意识、参与意识，有利于树立政府“民本”意识，规范政府依法行政，规范人民依法监督。实现“人治”到“法治”的转变，做到权利与义务相统一，德治与法治相结合，法律面前人人平等。

（三）建设效益性的服务型行政文化

效益性行政文化是公共行政的价值追求，其核心理念要求行政人员在公共行政过程中，加强公共行政的成本———效益分析，提高技术效率、配置效率、制度效率，节省行政资源，降低行政成本，努力提高公共行政效率和公共服务质量。首先要提高技术效率，尽可能采用最先进的组织技术，吸收高级人才，汲取更多的财力。充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果。其次，要提高配置效率。以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。同时要增进社会福利，比如，一些技术效率高的项目，政府却不注重配置效率，只图管理方便，很少顾及服务对象的需要，尤其是服务对象的时间价值。比如办理护照的部门，其上下班时间与一般单位上下班时间完全等同，周末却不上班。这使得许多公民不得不请假去办理护照，增加了公民办理护照的机会成本，耽误了很多事情。有效的政府不仅计算政府方面的直接成本，还要考虑公民获得的收益以及由此付出的成本。第三，要提高制度效率。政府的财政资源是稀缺的，如果制度不当，不严格控制预算，就会鼓励人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上，甚至因贪污腐化而化公为私。如果制度适当，稀缺的财政资源就会得到节约使用，从而在资金上实现技术效率。例如，中央“八项规定、六条禁令”出台之后，政府的技术效率、配置效率都有明显提高。

（四）建设责任性的服务型行政文化

必须牢牢把握人民民主责任这一宗旨，对人民负责是民主政治的本质要求。现代公共行政是法治化的公共行政，要求政府机关及其行政人员要依法秉公办事，否则将要受到相应的责任追究。在服务型行政文化中，行政权力是有限的，政府部门和人员在提供服务的同时，必须对自身的行为承担责任。同时要加强对权力运行的制约和监督，明确界定行政权力的法律依据，用法律的手段约束行政主体的行为。保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，只有加强对权力运行的制约和监督，才能保证人民当家作主的各项民主权利不受侵犯。历史经验一再表明，权力一旦失去制约和监督，必将导致腐败。所以必须把权力关进制度的笼子。另外，要强化责任追究这件法宝，政府问责制是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。