领导干部重大决策终身责任追究制探析

□徐继敏 熊丽珠

(四川大学法学院，成都 610207)

党的十八届四中全会决议围绕“全面推进依法治国”这一主题，提出建设法治中国、加强宪法实施、推进依法行政、进行司法体制改革等改革任务。值得关注的是，决议在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的目标之下提出要“建立重大决策终身责任追究制度”，同时，要求“提高党员干部法治思维和依法办事能力”以“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，这是从依法行政和依法执政两个角度对党的领导干部提出的新要求。

改革开放三十多年来，我们越来越注重依法治国，但几千年的封建统治仍然使得“人治”思想在有的政府官员心中根深蒂固。部分掌握着决策权的领导干部缺乏法治思维，在没有公众参与、不进行风险评估与合法性审查等法定程序的情况下，为了政绩就做出“拍脑瓜”决策而损害国家和社会利益的报道屡见不鲜，决策制度缺乏科学性、公开性和程序正当性。正如国家行政学院教授许耀桐所说，“依法治国现在一个最大的特点就是‘重在治官’，依法治国其实最关键的就是要把官员治理好。”［1］而健全依法决策机制、建立重大决策终身责任追究制，就是将官员的重大决策的决策权规范化、法治化，将决策失误的责任明确化，做到权责统一、用法去约束“权”与“欲”的有力措施。

一、重大决策终身责任追究制的内涵及历史沿革

所谓重大决策即是指关系到重大公共利益，关系到一定区域内的根本性、长远性、全局性的决策事项。因各地经济、社会、文化、生态文明发展程度不同，对于重大公共利益这一复杂事项的理解认识不同，重大决策也具有区域性、复杂性、动态性等特征。因此，要准确界定或详细列举重大决策事项的范围存在一定的困难。尽管如此，从长期的实践经验中，人们还是对某些重大决策事项形成了共识，例如，重大投资建设项目、重大国有资产处置项目、重大行政性经济合同、重大社会政策、重大民生改造工程等，因其事关一定区域范围内人民群众的重大切身利益或因其涉及重要的国家利益，即被纳入重大决策事项的范围。

党的十八届四中全会决定要探索建立重大决策终身责任追究制度，提出要追究因在决策中严重失误而造成重大损失或恶劣影响的行政首长和相关责任人的法律责任。重大决策终身责任追究制度因其所针对的问题是社会热点问题，引起了各界热议，其原因主要是由于近年来在重大决策方面出现的决策者“拍脑瓜”、执行者“拍胸脯”、决策执行完毕“拍屁股”走人的“三拍”现象愈发严重，官员为了短期的一时政绩，乱决策，把“烂摊子”丢给了当地人民。的确，自改革开放以来，各地方政府在经济“锦标赛”中不乏决策失误的现象，特别是在重大投资建设项目中，运用一次性投入巨大的财政资金去搞“面子工程”、“政绩工程”，最终导致公共利益严重受损。从十八大后查处的贪腐案中也不难发现，一些官员在土地出让、拍卖、招投标项目中决策失误导致重大国有资产流失的案例。当前，改革开放进入攻坚期、深水区，经济发展进入新常态，在此重要时期，提出建立重大决策终身责任追究制，无疑是将十八大提出的决策问责和纠错制度以及重大决策社会稳定风险评估机制的进一步深化。

实际上，决策责任追究制度在中国古已有之，“如秦汉时期的御史大夫、魏晋南北朝时期的中央御史台、唐宋元时期的御史台、明清时期的都察院等等，其监察职能都是一种责任追究职能”［2］。改革开放以来，先后通过的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《突发公共卫生事件应急条例》、《全面推进依法行政实施纲要的通知》、《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》等一系列法律法规和党内法规，一步步建立健全并强化了行政问责制度，直至十八届四中全会提出的“建立重大决策终身责任追究制度”，把“终身负责制”这一原本曾是建筑工程领域确保工程质量、履行商业承诺的一种有效追责制度引入行政公务领域［3］。由于这是一项较新的制度，有关该制度的阐释主要还是集中在党纪党规、地方性法规、规章以及各类规范性文件中，例如，2014年10月17日，安徽省人民政府印发《安徽省人民政府关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的意见》，明确将实行决策事项终身负责，坚持谁决策谁负责、谁主管谁负责，主要领导、分管领导、具体工作人员，都要对参与的决策事项承担相应责任，不因追责对象职务变动、岗位调整、辞职、辞退、退休等免予追究，实行责任到人、记录在案、问题倒查的决策事项终身负责制;2015年伊始，四川省人民政府下发《关于深入推进依法行政

加快建设法治政府的意见》，要求建立行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或依法应及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，实行终身责任追究，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

目前，尽管重大决策终身责任追究的制度渊源和法律渊源还存在立法分散、缺乏统一性、全局性、层次性、规定过于原则笼统以及党政交叉等缺陷，但由于重大决策事项本身就具有区域性、复杂性、动态性等特点，通过总结不同地方政府法规来探索重大决策责任终身追究制的成功经验，形成具有可操作性的追责制度，最终再上升到统一的法律层面的条文也不失为一条有效的立法探索途径。建立重大决策终身责任追究制度的目的就是为了把决策权关进制度笼子，把决策的权力和责任通过法治和制度统一起来，让决策者在决策的时候能更多地问需于民，通过法定程序来寻求最大公约数，推动依法决策，推进政府治理的现代化，做出经得起群众和实践检验的决策。

二、重大决策终身责任追究的责任形式

重大决策事项具有区域性、复杂性、动态性的特点，决策失误也就表现得形式多样，这也就决定了重大决策终身责任必然不会是单一的责任形式。具体而言，重大决策终身责任追究的责任形式应当包括:法律责任、纪律责任、政治责任三类，法律责任又包括行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任三种。

(一)法律责任

所谓法律责任，就是指“行政决策主体在履行行政决策的法定职责过程中因侵害相对人的合法权益，出现失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时应承担的法律责任”［4］。根据行政决策主体的决策失误所触犯的相关法律法规和侵犯的相关法益，可以将法律责任细分为行政责任、刑事责任、民事责任。

行政责任包括行政处罚和行政处分，前者是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为;后者是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。而由于重大决策终身责任追究的责任主体是做出失误决策的行政决策者，该行政决策者属于行政主体的内部成员，因此，其应当承担的行政责任应该是由行政主体基于行政隶属关系依法作出行政处分。

刑事责任是依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。当重大决策失误达到损害《刑法》规定的法益的时候，例如，造成了人员伤亡或巨大财产损失时，就可以追究决策者的刑事法律责任。

至于民事法律责任，根据《民法通则》第121条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”重大决策事项的决策者作为国家机关工作人员在执行职务过程即决策过程中对人民群众的利益造成的损害理应认为是职务侵权行为，应当承担民事法律责任。

(二)纪律责任

所谓纪律责任是指“根据组织内部，主要是党内规范性文件，对重大决策违反党内纪律的行为按照党内规范性文件的规定追究相关责任人的纪律责任”［2］。根据《中国共产党纪律处分条例》的规定，对党员的纪律处分包括:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。“党员受到警告或者严重警告处分，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。”“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。”“党员受留党察看处分期间，没有表决权、选举权和被选举权。”从这些规定中可以看到，决策失误者受到党纪党规的处罚后还会导致政治信任程度降低，“并随着信任程度不同而不同，最严厉的就是丧失行使政治权力的资格。”［2］将党纪责任确定为重大决策责任形式，不仅可以从组织层面对重大决策失误者进行处罚，也更有利于追责制的健全和完善。

(三)政治责任

所谓政治责任是指政治官员没有履行好应当履行的职责时所受到的谴责和处罚。虽然对于政治责任并没有法律法规或规范性文件做出精确具体的规定，但国家机关工作人员的行为和形象关乎政府的公信力和国家的利益，对于违法决策者和决策失误者来说，其违法决策和决策失误的行为实际上给国家和政府的形象、经济社会的发展以及老百姓的合法权益造成了难以弥补的损害，理应受到政治上的谴责和道德舆论的负面评价，影响其政治生涯和政治前途，并使其良心受到道德和良知的拷问。对于政治责任一般由监察机关或人事部门采用问责的形式进行追究，追究办法包括:责令公开道歉、责令停职检查、责令引咎辞职、免职等，但目前看来，政治责任追究的办法主要还是针对在职的干部，对于退休的领导干部的政治责任追究还存在一定局限。

(四)三种责任形式的区别

法律责任、纪律责任、政治责任三者不仅存在惩罚程度的轻重之别，在追责时效上有明显区别。

“以法理的视角观之，决策责任终身制的实质指涉一个责任的追究时效问题”［3］。首先，法律责任存在着追诉时效，根据《中华人民共和国刑法》相关规定，刑事责任的追诉时效从五到二十年不等;而民事责任有一般诉讼时效和特殊诉讼时效两类，一般诉讼时效为两年，特殊诉讼时效最长也可以达到二十年;而对于行政责任，虽然《行政诉讼法》也设定了追诉时效，但如前所述，针对重大决策失误而对决策者基于行政隶属关系做出的行政处分，是一种内部行政行为，而有关内部行政责任的追究时效，并没有相关法律作出明确规定。公务员在职期间违反行政法律法规，应当根据违法严重程度给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分;而根据《监察部关于对犯错误的已退休国家公务员追究行政纪律责任若干问题的通知》的相关条款，对于国家公务员在任期间违纪，退休后被立案调查且应当追究其行政纪律责任的，考虑到他们已退出国家公务员队伍，可不作处分决定。但应当根据其所犯错误，按照《国家公务员暂行条例》规定的处分种类和标准做出行政处理。

综上所述，在不违背法治原则的情况下，对于重大决策失误追究法律责任而言，刑事责任与民事责任是要遵循法定诉讼时效的，但行政责任可以是终身的。其次，在纪律责任方面，党纪严于国法，在不能违背法治精神的前提下，违反党纪的行为可以永远追责。党纪处分是从党内组织层面给予重大决策失误者以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分。只要重大决策失误者的共产党员身份存在一天，追责就可以随时进行启动。最后，政治责任与责任者在政治生活中的地位角色紧紧联系，对于领导干部而言，只要责任者的政治生活存续一天，对其问责就不会停止。对于在职的干部，可以对其采用责令停职检查、责令引咎辞职、责令辞职、免职等办法问责;对于已退休的干部，虽然在职业岗位上无法对其进行处罚，但仍可以责令其公开道歉。因此，对于政治责任的追究也是可以“终身”的。

尽管重大决策终身责任追究制在追责时效上有着一定的法律条款规定，但首先仍是应在尊重法治精神，在遵守刑事责任与民事责任追诉时效的前提下，尽快使行政责任在“终身追责制”中承担起主要责任的角色，同时，通过严格执行纪律责任和完善政治责任来实现其处罚和教育的功能。

三、重大决策终身责任追究的行为区分

重大决策终身责任包括了法律责任、纪律责任、政治责任三种责任形式，不同的责任形式适用不同的决策行为，行为不同其责任后果亦有所区别。重大决策终身责任追究制的构建就是为了实现科学决策、依法决策、民主决策，保障国家、社会、人民群众的合法利益，因此，偏离科学方法、法律规范以及民主原则，致使国家、社会、群众利益严重受损的违法决策和决策严重失误是重大决策终身责任追究的主要原因。

对于违法决策，主要追究法律责任。追究违法决策强调的是行为的违法性，因此，行政机关在重大行政决策中违反法律规定，不论是否导致决策失误或者危害后果，都应当追究法律责任。重大行政决策违反法定程序(例如，未经过合法性审查、风险评估、集体讨论、专家论证、公开听证等程序)、重大行政决策内容违反法律规定以及依法应该及时决策但久拖不决等行政不作为行为都属于违法决策行为。

对于重大决策严重失误的行为，主要追究的是政治责任和纪律责任。决策严重失误强调的是决策带来的严重后果，因此，尽管行政机关的决策没有违反法律规定，但决策仍然出现失误，造成重大损害或严重影响，应当追究领导人员的决策责任，是因为行政机关领导干部在决策过程中未尽到谨慎决策的职责。

不同的原因会导致不同责任形式，以上三种责任形式可以根据原因不同单独使用，也可以合并使用。一般情况下，对于重大行政决策责任的终身追究基本上是由不同的追责主体进行追责，三种责任合并使用。法律责任可由司法机关和上级行政机关进行追责，纪律责任由党委追责，政治责任则可以由党委、立法机关、上级行政机关、社会进行追责。

四、重大决策终身责任追究的承责方式

将重大决策终身责任划分为法律责任、纪律责任和政治责任三种，需根据这三种责任形式进一步梳理重大决策终身责任追究的承责方式。

(一)法律责任的承担方式

追究重大决策失误的行政责任实际包括对在职决策者行政处分和对已退休决策者的行政处理。法律规定的行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种;而根据《行政机关公务员处分条例》第五十二条规定，有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已经退休的，不再给予处分;但是依法应当给予降级、撤职、开除处分的，应当按照规定相应降低或者取消其享受的待遇。具体办法可以参考《监察部关于对犯错误的已退休国家公务员追究行政纪律责任若干问题的通知》(监发［2001］3号)中的规定，根据其所犯错误，按照《国家公务员暂行条例》规定的处分种类和标准进行处理。例如，应当给予记过或者记大过处分的，按照每两年一次增加退休费的标准，降低其基本退休金。应当给予降级处分的，以退休时的级别为基础，降低一个级别重新确定其基本退休金。处分前已经发放的退休金不再退回。应当给予撤职处分的，以退休时所担任的职务为基础，降低一职以上职务，按照规定重新确定相应的职级待遇后，重新确定其基本退休金。同时，按照所受处分降低其相应的政治待遇和生活待遇。处分前已发放的基本退休金不再退回。应当给予开除处分的，一般不再给予开除处分，改为撤职处分。以退休时的职务为基础，降低三职以上职务，其中对于担任副主任科员以下职务的，降低办事员职务，按照规定重新确定相应的职级待遇后，重新确定其基本退休金。同时，按照所受处分降低其相应的政治待遇和生活待遇。处分前已发放的基本退休金不再退回。

根据刑法规定，刑事责任的承担方式有主刑与附加刑两种，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑;附加刑包括罚金、剥夺政治权利和没收财产。虽然目前还未看到有专门针对重大决策失误进行刑事责任追究的具体案例，这或许和刑事诉讼的追诉时效有一定关系，但据媒体报道，“2013年10月监察部就曾对10起破坏生态环境责任追究典型案例发出通报，强调推进生态文明建设、保护生态环境是各级政府和职能部门的重大责任，要求各级监察机关要铁面执纪、铁腕问责，建立和实行最严格的责任追究制度，特别是对领导干部的终身责任追究制度［5］。”涉案领导大多受到了上级机关责令其向全社会道歉、降级撤职、党纪政纪处分和移送司法机关处理的处罚。而在《中国纪检监察报》题为《官员退休等于“平安着陆”的美梦该醒了》的报道中写道，“自党的十八大以来，不少退休或退居二线的官员被调查。仅副省级及以上高官便有倪发科、郭永祥、陈柏槐、阳宝华、徐才厚、周永康、赵少麟等人［6］。”这些官员被追责的原因并非全都是由于重大决策失误，但也反映出了党和国家在问责追责上的决心;除此之外，十八大以后，党和国家通过展开“猎狐行动”、“天网行动”展示了国际追逃严打外逃腐败分子的决心。中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室由中纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部、央行八个单位的负责人组成，对外逃贪腐分子从法律、纪律、政治等方方面面追责，对于外逃贪官，虽远必追。在这样严厉的国际追逃背景下，对于因违法决策以及决策严重失误而回避责任外逃出国的官员的追责行动也应当逐步地提上日程，违法决策以及决策严重失误给国家和人民带来的损害与经济损失并不比贪污腐败带来的损害小。而刑法第88条第1款的规定“在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者人民法院受理案件以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制。”“逃避侦查或者审判”是指行为人有逃跑或藏匿的行为，因此，对于在立案侦查或者案件受理后外逃躲避责任追究的这类官员的追诉应当适用刑法第88条第1款关于追诉时效延长的规定，对其采取刑事责任追究不再受最长20年的追诉时效限制。各种情形的法律适用条款不同，不论如何，在铁腕追责的同时，对于违法决策和重大决策严重失误追究刑事责任都应该在法治原则下进行，坚持罪刑法定、罪刑适应原则。

重大决策事项的决策者在决策过程中对人民群众的利益造成的损害被认定为职务侵权行为，应当承担民事法律责任。由于职务侵权行为适用的是无过错责任的归责原则，《民法通则》对职务侵权行为的责任承担只规定了由行为人所属单位承担赔偿责任，并未追究行为人的主观是否存在过错，因此，对于重大决策失误民事责任的承担，在负有赔偿义务的国家机关根据《国家赔偿法》承担赔偿责任后，对有故意或重大过失的行为人有追偿的权利。应责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分;构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。除赔偿损失外，侵权民事责任的承担形式还包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉，应承担民事法律责任的机关可以责令重大决策失误者做出消除危险、赔礼道歉、消除影响等行为。

可以看到，在刑事责任和民事责任法定的追诉时效限定下，“终身”追责的重任更多地落在了行政责任的肩上。但由于行政决策事项长期被搁置于行政法的视野之外，《行政决策法》尚处于缺失状态，在研究重大决策终身责任追究的行政责任时，不得不参考监察部文件或《公务员法》等的相关规定，无疑也说明在构建重大决策终身责任追究制度的过程中应当要考虑建立系统的行政处分与行政处理制度。

(二)纪律责任的承担方式

根据《中国共产党纪律处分条例》的规定，对党员的纪律处分包括:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。《中国共产党党内监督条例(试行)》规定的监督制度包括谈话和诫勉、询问和质询以及罢免或撤换要求及处理等，例如，第三十二条就规定:“发现领导干部在政治思想、履行职责、工作作风、道德品质、廉政勤政等方面的苗头性问题，党委(党组)、纪委和党委组织部门应当按照干部管理权限及时对其进行诫勉谈话。”第三十八条规定:“党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。”而中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中则有关于党政领导干部引咎辞职、责令辞职以及因问责被免职的相关规定，第五十九条规定:“引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务。同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。”通过以上规定形成了严格的纪律责任追究方式，但是，纪律责任也需要注意党纪与国法的协同配合，不能违背法治精神。

(三)政治责任的承担方式

尽管政治责任的追究可以实行“终身制”，但责令停职检查、责令引咎辞职、免职等追究办法主要是针对在职领导干部，对于退休干部，目前主要只有责令公开道歉这一办法可以对其产生追究效果。因此，在政治责任的追究上还存在一定的追究方式局限，尚需制度完善。可以借鉴行政法上的申诫罚的处罚方式，如警告、通报批评等方式对其在名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成—定损害以示警诫。同时，也可以采取将其行为录入个人诚信档案和公务员档案等方式进行追究，诚信污点和政治污点将会导致领导干部的信任度降低而影响其职业生涯，这是政治处罚的一种可行方式。

五、结语

重大决策与国家利益、人民群众利益息息相关，规范决策权就是要“把权力装进制度的笼子”，这不仅需要用公开公正与阳光正当的法定程序去保障依法决策机制的运行，也需要完备系统有效的追责问责制度去维护依法决策机制的权威。追责和惩罚并不是建立重大行政决策终身责任追究制的最终目的，在终身追责制的问题上，预防和教育才是构建这一制度的关键。

首先，在出现违法决策和决策严重失误的情形时，应立即启动问责、追责机制，另一方面，在决策之前和决策过程中，也应当注重公众参与制度、专家论证制度、听证制度、集体讨论制度、风险评估制度、合法性审查制度等一系列程序性制度的落实，兼顾决策内容与决策程序的合法性。一个完善的程序性的制度，不仅可以使得科学、民主、依法决策的行为得以真正落地，同时，在所有决策环节都有法可依、有章可循、有记录备案的保障下，这一制度也能起到保护行政首长决策积极性的作用，只要行政决策者依法办事，就不会因害怕担责而出现畏首畏尾不敢决策或迟延决策的情况。

其次，一般情况下，重大行政决策的决策主体应当是拥有行政决策权的机构，我们一般认为是县级以上人民政府及其工作部门有权做出重大行政决策。但通常情况下，在我们的政治实践中，对于重大行政决策拥有决定权的除了政府部门，还有党委部门，尤其在现实政治生活中，党委部门还拥有最终的决策权力。根据十八届四中全会决定，对于违法决策和决策严重失误造成重大损失、恶劣影响的，不仅要追究行政首长的法律责任，还要追究负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。因此，党政一把手这样的关键少数，必须要树立法治理念，要清楚地知晓法律、党纪和政治生活的红线底线，知法懂法，在决策时才不会违法犯罪。

最后，由于诉讼时效的限制，在实践问责中，只有行政责任能真正地被“终身”追究，因此，将行政决策行为尽快纳入行政法律法规中，使决策失误的责任追究有法可依应当成为目前的一个紧迫任务;同时，在法律之外的纪律与政治领域，尽快去协调各个党内规范与法律的关系，完善政治责任承担方式，保证纪律和政治责任的承责方式不超越法律的底线，也应当被纳入建立依法决策体制的整体安排中来，以期重大决策终身责任追究制度早日成为能真正关得住权力的“笼子”。

［1］经济之声.十八届四中全会今日开幕 法治思维赋予中国经济新起点［EB/OL］.http://finance.cnr.cn/jjpl/201410/t20141020_516627394.shtml，2014－10－20.

［2］陈建科.重大决策终身责任追究制度研究［J］.中共贵州省委党校学报，2014(6).

［3］喻少如.论决策终身负责制的合理构造——基于行政法学视角的观察与思考［J］.人民论坛·学术前沿，2014(12).

［4］王仰文.行政决策连带责任制度的内在逻辑与中国实践［J］.山东科技大学学报，2014(6).

［5］中央政府门户网站.监察部通报10起破坏生态环境责任追究典型案例［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2013－10/24/content_2514501.htm，2015－02－26.

［6］张磊.官员退休等于“平安着陆”的美梦该醒了［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014－10/13/c_11127963 13.htm，2015－02－26.