城镇化进程中的社区建构与治理创新——常熟市碧溪新区社区治理创新实践与启示

金世斌 刘亮亮

城镇化进程中的社区建构与治理创新
——常熟市碧溪新区社区治理创新实践与启示

金世斌 刘亮亮

社区是社会建设的重要载体、社会管理的基本单位，社区治理创新是提升社会管理水平和改善民生的重要途径。近年来，随着经济社会发展和城镇化进程的加快，以基础设施城镇化、服务管理社区化、生活方式市民化为标志的农村新型社区数量不断增加，如何适应社会生活多样、多元、多变趋势，促进社区治理多元化、社区自治法治化和社区服务标准化，实现农民向居民转、农村向社区转，是新形势下创新社区治理、增强社会发展活力的重要课题。

江苏省常熟市碧溪镇是我国农村改革开放30多年的历史典范之一。上世纪80年代，就以“离土不离乡，进厂不进城，亦工亦农，集体同富裕”的“碧溪之路”享誉全国，实现了乡镇企业的繁荣发展和小城镇建设的协调推进，受到了党和国家领导人的高度肯定。1999年和2003年，碧溪历经两次行政区划调整，由碧溪、浒浦、吴市、东张四镇合并而成，区域总面积110.2平方公里，下辖24个村、5个社区居委会。2010年率先在全国撤镇建街道，设立碧溪新区，与国家级常熟经济技术开发区实行一体化管理。作为全国首个非城关镇率先撤镇建街道的试点，近年来碧溪新区紧紧围绕“城乡一体化、农业现代化和管理社区化”的工作主线，不断推进政府职能转变，强化社会治理创新，大胆探索发挥群众主体作用的社区治理长效机制和有效途径，先后获得“国家卫生镇”“中国人居环境范例奖”“江苏省园林小城镇”等荣誉称号，成为新型城镇化和城乡发展一体化进程中的社区构建与治理创新的新典型。

（一）深化社区治理体制机制改革。一是优化政府行政职能。碧溪根据新的形势和运行实际，对区域内组织架构进行有效整合。新区下设四个办事处，将社会事务、劳动保障、民政、合作医疗、司法综治、信访、社情民意交流等部门有机组合，其他职能部门统一整合至新区机关。同时将农服中心、文化站等直属事业单位收归部门。通过建立扁平化组织架构，减少行政层次，优化管理流程，实现政府低重心运行、近距离服务和高效率工作。二是构建“一区多居”管理体制。碧溪新区现有常住人口10.48万人（其中动迁居民6万人），登记外来人口5.55万人。根据辖区动迁居民群体大、外来人口占比高、管理程度复杂的特点，在遵循居民集体意愿的基础上，新区在4个特大型社区内分设多个居委会，按人口数合理划分服务区域，缩小管理跨度，充实社区管理力量，推进管理重心下移，更好服务社区居民。三是强化集体资产管理。以动迁村为重点对村级资产进行量化，明确权属。组建土地、社区等股份合作社，通过“抱团”兼并重组，实现市场化运作、公司化运行。

（二）加强社区治理载体建设。一是建立三级社情民意交流平台。在新区机关建立社情民意交流中心，在下辖办事处建立4个社情民意交流站，依托社区现有活动室、阅览室等群众休闲场所，建立29个社情民意交流室，逐步构建起了“碧溪新区－办事处－社区”三级社情民意交流纵向工作平台。建立健全社情民意交流管理制度，严格实行领导干部“包案”制和“一事一案”负责制，确保“三级平台”在社区治理中切实发挥作用。三级交流平台的建立，不仅畅通了群众利益诉求渠道，密切了党群干群关系，也加强了社情民意的表达和整合，提高了社区治理科学化水平。二是搭建社区信息化服务平台。组建碧溪新区政府网站，全面公开政府部门职责范围、办事流程、办结时限，推动行政权力“在阳光下”公开透明运行。利用常熟市电子政务系统向基层延伸的契机，建立覆盖新区机关各部门、各办事处、各社区的政务平台，推进网上办公，提高公文流转和事务处理效率。开通“灵动碧溪”政务微博和便民服务热线，及时发布政务服务信息。通过社区信息服务平台，促进了政府与居民之间的网上网下即时互动，政府管理效率和服务质量明显提升。三是构建社区网格化管理平台。通过对“数字城管”系统、“12345”热线等信息平台的嫁接嵌入和升级改造，把分散的社会服务管理功能进行叠加，将每一幢楼设为一个居民小组、每4至5幢楼划为一个管理网格，明确每一个管理网格均由一名社区工作人员负责，实行“定人、定岗、定责”管理，构建起“社区－网格－小组”三级网格架构，把“上面千条线”汇聚到“基层一张网”。网格化管理平台的建立，使社区管理和服务能迅速在平台“经纬网”中找到居民“坐标点”，变“粗放式管理”为“精细化服务”，基本形成了分工明确、责任到位、沟通快捷、反应快速、处置及时、运转高效的社区治理模式，有效地提升了社区治理水平和治理效益。

（三）创新社区公共服务方式方法。一是推行“一站式”服务。合并城管和城建监察管理职能，将电力、自来水、天然气、有线电视等公共服务窗口整合后集中办公，建立“一站式”服务大厅和公共资源交易服务中心，通过整合办事项目、优化办事流程、规范办事步骤，方便居民“进一个门办多件事”。二是实施民生服务延伸工程。在社区配套建设承接居民婚丧喜事和商业服务功能的商务楼宇或社区服务中心，完善社区停车、健身娱乐、交通出行、菜市场等公益设施，将医保审核结报、社保经办、就业援助等服务网络延伸到社区，推动管理重心向基层下移、公共服务资源向基层倾斜，不断优化便民服务体系。三是向社会购买公共服务。从服务需求和服务能力的实际出发，选择便于操作、条件较成熟的项目，有序引导社会力量参与公共服务供给。比如，在养老助残方面，围绕生活照料、康复护理和服务人员培养等，重点向辖区“4050”失业人员和困难人群购买公共服务，为符合政府资助条件的老年人、残疾人和“三无”、低收入、经济困难的失能、半失能老人提供助餐助洁、助医护理和日间照料等上门服务，着力提升社会化服务水平。四是开展联系户上门服务。在建立“一户一档”社区居民电子档案的基础上，每名社区干部负责联系2－3个种养殖户、动迁户、上访户或生活困难户，通过不定期上门“面对面”的交流，倾听群众需求，宣讲有关政策，帮助解决实际困难，架起了密切干群关系的“连心桥”，搭建了政府服务百姓的“直通车”。

（四）营造和谐社区良好环境。一是切实加强环境综合整治。加强集镇流动摊点管理，在商贩密集处或集贸市场附近建设美食广场或小吃一条街，统一固定摊位拍租和流动摊点安置，净化社区居住环境。建立“环卫－城管”联动机制，将环卫保洁监管纳入数字化城管平台，对私搭私建、乱堆乱放、占道经营等行为开展联合执法。开设环境“脏乱差”曝光专栏，通过明察暗访及时曝光脏乱差卫生死角，全程跟踪整改过程，着力提升社区环境整治和管理质量。二是深入开展精神文明建设。深入实施文化惠民工程，坚持开展送戏下乡、送书入村、露天数字电影巡播等公共文化活动，促进优质文化资源向社区下沉、向基层流动。持续开展“文化进村入户”工程，以聚和佳苑、滨江社区、聚福苑等大型社区为主阵地，在完善文化硬件设施的基础上，加快培育群众文艺队伍，初步形成了“广场文艺村村演、经典电影月月放、健身舞蹈天天跳”的社区文化氛围。全面推进中小学体育设施等公共资源向社区居民错时免费开放，更好地满足居民健的身需求。积极弘扬传统文化，连续多年举办“灵动碧溪”阅读节系列活动，区内现有诗词协会1家、诗社7家、成员近千人，被授予“中华诗词之乡”。三是大力助推新市民融合。把外来务工人员作为当地经济社会发展的一支重要力量，成立新区新市民协会、新市民义工团，积极构建“新碧溪人”基础服务保障机制。健全劳动保障、医疗卫生、计划生育和文化教育“四大服务体系”，实施劳动关系和谐社区创建、新市民素质提升等工程，加大对外来务工人员的关爱力度，努力解决他们的医疗、养老、工伤、子女就学等问题。结合“平安碧溪”创建活动，加强外来务工人员综管队伍建设，实施“社企联动”楼宇服务管理，构建“以证管人、以房管人、以业控人”外来人口管理模式，提升流动人口服务管理水平。四是着力化解社区矛盾。注重矛盾纠纷源头预防，重点实施矛盾纠纷、治安问题、重点人员、安全隐患“四项排查整治”，构建全面覆盖的矛盾纠纷排查网络。稳妥推进农宅转换和解危解急工作，确保不留任何后遗症。加强企业最低工资支付制度的检查落实，帮助企业解决用工中的各类矛盾，构建互利共赢、和谐稳定的劳资关系。建立矛盾化解公开听证制度，由所在社区临时聘请、随机抽调群众加入信访化解队伍，把信访问题摆到桌面上，充分听取各方意见，使事实在面对面交流中越讲越清，让道理在平等对话中越辩越明。

总的看，改革开放30多年来，碧溪有效破除了城乡“二元结构”，实现了由“农”到“城”的华丽转身。碧溪新区根据当地经济社会发展实际和社区治理特点，积极探索出一条新型城镇化和城乡发展一体化进程中社区构建与治理创新的“新碧溪之路”，为提升社区治理的科学化水平提供了有益启示。

一是坚持以人为本是社区治理创新的根本方向。人民群众是社区服务对象，也是社区治理主体。维护好人民群众的根本利益，是一切工作的出发点和落脚点。碧溪新区牢固树立以人为本理念，充分尊重居民主体地位，通过强化公共服务、完善治理格局、改进治理方式、推进精神文明建设，更好地回应民意、保障民权，使得城镇化和社区治理合拍共进、相得益彰。随着经济社会发展和城乡一体化进程加快，居民利益诉求差异化、多样化和个性化特征明显，推进以人为核心的新型城镇化任务相当繁重，对社区治理工作提出了新的挑战。这就要求各地各部门必须坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，尊重社区居民的首创精神，从居民群众需求出发确定创新方向，以社区居民满意与否作为评价创新成效的根本标准，努力回应和满足人民群众过上更美好生活的新期待，确保全体社区居民从创新实验中共同受益。

二是改进公共服务方式是社区治理创新的关键环节。社会管理和公共服务是政府的重要职责，但这不意味着政府唱独角戏、 大包大揽。碧溪新区立足实际，积极开展购买公共服务、“一站式”服务的探索，取得了良好效果，在经费保障、工作机制等方面积累了一些好的做法和经验。实践表明，推行政府向社会力量购买服务和“一站式”服务，是创新社区治理、改进公共服务方式的重要途径。应该看到，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，当前我国城乡社区普遍存在公共服务质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题。这就要求各地要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府购买公共服务工作，不断创新和完善社区公共服务模式，加快构建多层次多元化的社区公共服务供给体系，为社区居民提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

三是推动公众参与是社区治理创新的重要基础。公众参与社会治理是当今时代发展和社会转型的必然要求。社会管理的对象是公众，离不开公众的支持，要想让公众满意，就要吸收公众参与。碧溪新区在社区治理中，注重对群众民主意识和权利意识的引导和运用，通过建立三级社情民意交流平台、社区信息化服务平台等措施，问政于民、问需于民、问计于民，引领群众积极参与社区管理和服务。但与新形势下新任务的要求相比，社会力量作用发挥还不够充分，公众参与还有较大提升空间，这既是碧溪新区需要改进的地方，也是全国各地面临的共同问题。各地要积极创造有利条件，引导各类社会组织增强服务能力，支持他们参与社会管理和公共服务，同时注重发挥群众参与社会管理的基础作用，引导广大群众依法理性有序参与社会管理，努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的格局。

四是加强信息化建设是社区治理创新的重要途径。信息化平台是政府、社区和居民互动的有效载体，也是提高社区治理效能的有效手段。碧溪新区将信息化作为社区治理创新的重要抓手，通过建立政府网站、电子办公系统、政务热线、政务微博、网络化管理平台等，较好地提高了社区治理的及时性、针对性和有效性。但也要看到，我国社区信息化服务才刚刚起步，技术标准不统一、条块分割、重复建设的问题比较突出，集约化建设与共享协同水平不高，应用水平和推进程度参差不齐，既造成资源浪费，又影响了社区治理的整体效能。各地各有关部门要从保障和改善民生、密切党群干群关系、发扬基层民主、维护社会稳定的高度出发，充分认识新形势下社区信息化工作的重要性和紧迫性，以服务居民为宗旨，以促进社区信息资源共享、业务协同为重点，以提高社区治理和服务效能为目标，着力构建覆盖全省、统一规范的城乡社区综合管理和服务信息平台，为建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体提供基础支撑。

作者单位：江苏省政府研究室