经济责任审计:成效·问题·对策

2015-01-30 00:02杨华芬
中共云南省委党校学报 2015年3期
关键词:领导责任监督

杨华芬

(大姚县审计局,云南 大姚 675400)

经济责任审计:成效·问题·对策

杨华芬

(大姚县审计局,云南 大姚 675400)

经济责任审计作为中国独有的一种审计制度,是现代审计制度在中国的一种创新,其重要性日益显现。本文从经济责任审计的成效入手,阐述经济责任审计面临的困难,从而提出国家审计要强化经济责任审计服务执政能力建设、干部监督管理、经济社会科学发展、反腐倡廉建设、转型升级引领带动、提升审计工作水平,注重提高队伍素质,加强质量控制,防范审计风险。

审计制度;经济责任审计;成效与作用;问题

经济责任审计作为我国独有的一种审计制度,始于1985年,部分省、市审计机关对厂长(经理)离任经济责任进行了探索性实践。为加强经济责任审计法规制度建设,规范经济责任审计行为,促进经济责任审计工作科学发展,2006年6月1日实施修订后的《中华人民共和国审计法》第二十五条明确了经济责任审计的法律地位,为审计机关开展经济责任审计提供了法律依据。2014年7月27日,中央7部委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》 (以下简称《实施细则》),对经济责任审计对象、审计内容、审计评价及评价的重点、内容、方法、依据、审计报告及审计结果运用、审计组织和审计实施等都进行了进一步的细化。该《实施细则》是党和政府对各级党政领导的行政权力进行制约、预防权力滥用的重要手段,是强化干部监督、正确评价其工作绩效的有效措施,是促进党政领导干部勤政廉洁、合理用权、正确履行经济职责的创新举措,标志着经济责任审计法规制度体系日臻完善。

一、经济责任审计取得的成效

党中央和国务院高度重视经济责任审计工作。经过30年的探索、实践、发展和深化,经济责任审计逐步走向法制化、规范化轨道。值得预期的是,经济责任审计将成为国家审计职能的核心内容,并在推进依法行政方面发挥重要作用。

1.推动了经济社会的科学发展。科学发展是时代的要求,事关改革开放和社会主义现代化建设全局。由于领导干部掌握着经济决策的重要权力,承担着公共管理的重要职责,因此,加强对领导干部的监督,变得更加重要。在实施经济责任审计过程中,要特别关注领导干部的重大管理决策活动所产生的经济效益、社会效益以及生态环境效益情况。这样做,有助于进一步促进领导干部按照科学发展观的要求来思考、规划和部署经济工作,有助于推动领导干部牢固树立科学发展观和正确的政绩观,提高贯彻落实科学发展观的主动性和自觉性,保障经济健康运行与社会和谐稳定。

2.发挥了审计“免疫系统”的功能。经济责任审计是以党政主要领导干部为监督对象的中国特色国家审计制度,无论从国家治理的角度,还是从国家审计的角度,它都是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。由于权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权大,一些领导干部在执行政策中乱开口子,导致在解决一个问题的同时引发了更多的问题,甚至使个别问题演变为全局问题,贻害无穷。因而,加强经济责任审计工作,强化对权力运行的制度性约束,揭示和分析违法违纪行为背后的深层次原因,查找制度和管理上的漏洞,有利于更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败,对提升审计价值、充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”的功能具有重要的意义。

3.推进了民主法治建设。经济责任审计按照岗位性质和经济责任的复杂程度,实施审计对象分类管理,严格依据有关规定区分和界定被审计领导干部承担的直接责任、主管责任和领导责任,建立健全经济责任审计结果公告、责任追究等制度,有效落实“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,违法要追究”的监督和问责机制,促进了权力与责任相匹配,进一步完善了党内监督制度。为保障各项民主政策得到有效的贯彻和落实,必须加强对依法行政的监督。而经济责任审计适应了民主法治的要求,紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域,深化监督内容,将审计内容由财政财务收支的真实合法性,扩展到领导干部经济责任的经济性、效率性、效果性和持续性,以审计成果来满足人民群众对领导干部履行职权、承担责任的监督要求。

4.提高了干部的管理水平。经济责任审计是以领导干部所在单位(部门)和其他相关单位的财政财务收支审计为基础。通过对领导干部任期内的经济指标完成情况、做出的重大决策情况、执行国家的财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面的核查和评价,可以在一定程度上判断领导干部是否具有从事经济工作所必需的素质和决策水平,是否正确履行其经济职责,是否严格执行国家的有关财经法纪,是否存在失职行为,是否应当承担责任以及责任大小等;并对其任期经济责任情况作出明确的判断和评价,帮助领导干部纠正错误,有效履职,提高管理水平和效果,为组织人事部门选拔、任用干部提供参考依据。

5.促进了领导干部的廉洁勤政。习近平总书记指出,要以零容忍的态度整治腐败,坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底,并指出反腐倡廉的核心是制约和监督权力。作为肩负“加强党风廉政建设”职责的经济责任审计,责任重大,使命光荣。通过全面推行领导干部经济责任审计制度,一是可以进一步加强对领导干部的监督,揭露和查处违法违规问题和腐败案件,推动问责和责任追究,使领导干部“不敢腐”。二是能够发现和揭露潜在的违法违规行为和体制机制问题,改进管理和促进制度创新,使领导干部“不能腐”。三是能够评价和见证领导干部经济责任履行情况,激励和引导领导干部正确履职,使领导干部“不想腐”,从而不断推动党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展。

6.提高了依法行政水平。通过经济责任审计,可以发现被审计单位是否存在违反法律法规的问题,是否严格遵守国家的法律法规,是否严格执行党和国家政策,是否依法办事、依法决策、依法处理问题,直接反映出领导干部依法行政的能力和水平,关系到依法治国方略能否实现的问题。一是推动各级领导干部切实在法律的规范内开展工作,做到法定职责必须为、法无授权不可为,依法办事、依法行政,依法做出决策,依法接受监督,发挥示范带动作用。二是有助于将权力的行使置于有效的监督之下,防止失职、越权以及滥用权力,促使其自觉增强法制观念和法律意识,学会运用法律手段领导经济工作、管理社会事务,规范自己的行政行为,引导领导干部依法用权、依法行政,不断提升依法行政的能力和水平。

二、经济责任审计面临的问题

1.审计评价和经济责任难界定。目前,对经济责任审计对象,如何作出审计评价、具体评价哪些指标、用什么标准来评价,评价方法、评价程序等,都还没有一套比较健全的、便于操作的、规范性的评价体系,操作起来很困难。同时,界定经济责任要涉及到历史与现实、主观与客观、自主决策与集体决策以及环境等因素,准确界定党政领导干部经济责任尚有一定的难度:一是夸大或缩小经济责任范围。有的经济责任审计不恰当地扩大或缩小了经济责任的范围,造成经济责任评价不客观、不准确或责任缺位,过失无人承担,无法评价。二是职责不明,责任承担人确定困难。由于许多违规行为都是打着集体讨论、集体研究的幌子,审计中查出的问题,常被解释为领导班子会议通过的决定,集体行为与个人行为划分不清楚,很难简单地界定集体责任与个人责任,也就无法确定承担者,不能准确的界定领导干部的直接责任、主管责任、领导责任。

2.审计成果难以对领导干部的任用、奖惩造成直接影响。对领导干部进行任期经济责任审计,其结果作为组织部门考察、选拔、任用干部的重要依据之一,理应充分利用审计结果,坚持“先审计后离任”的原则。而当前所实施的党政领导干部经济责任审计大部分是“先离任后审计”,有的是审前就已经提拔任用,这与条例中的“先审计后离任”的原则背道而驰。一是由于干部任用计划与经济责任审计计划不同步,委托交办审计不够及时,形成了“先离任后审计”的现象。二是审计滞后于干部任用工作,造成审计结果与干部任用相脱节,“审用两张皮”的问题较为突出,形成了审计只是流于形式,变成了走过场,丧失了预警功能,实效性也大打折扣,结果没有被充分利用,让经济责任审计陷入尴尬的局面。

3.审计对象尚未实现全面覆盖。从审计覆盖涉及的领域看,我国政府审计存在部分监管盲区。《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出,在对副省级城市党政主要领导干部进行任期经济责任同步审计试点的基础上,探索省(自治区、直辖市)党政主要领导干部任期经济责任同步审计。但受各种因素的影响和制约,在现阶段审计实践中尚未完全覆盖。虽然国有企业领导人员、县级以下党政主要领导干部经济责任审计已基本实现全覆盖,市(地、厅)级党政主要领导干部经济责任审计在不断推进,省部级党政主要领导干部经济责任审计试点规模也在逐步扩大,但对市委书记的审计仍处在试点阶段,对省委书记的审计尚未进行,这是我国经济责任发展历程中亟需完善的环节。

4.审计风险较大。经济责任审计工作,不仅涉及财经审计法律法规,而且涉及到对人的评价和人事管理,加之审计环境的复杂性等因素,导致审计风险很大。一是被审单位提供的资料不真实或有意制造虚假会计信息,导致的审计风险。二是被审计单位提供领导干部经济活动资料及会计资料不全面、不完整,为审计留下了较大的风险隐患。三是审计对象任期时间长、情况复杂,导致审计风险的加大。四是审计机构自身存在的审计风险。审计人员业务水平与承担任务所需业务知识要求存在的差距,会造成监督失控、失误、失察;各级领导和审计机构领导人对审计工作的重视程度,也会影响审计工作质量,从而形成审计风险。

5.审计人员素质有待提高。经济责任审计是一项时间跨度长、工作量大、时限紧、要求高、责任重、风险大、群众期望值高的综合性审计工作,决定了经济责任审计人员必须具备较高的政策水平、较强的业务能力和较强的综合分析能力。一是现有经济责任审计人员中,懂一般财务审计的多,掌握现代管理、科技、工程、法律、宏观经济、计算机综合运用等方面知识的人员少,具有一定综合分析能力的复合型人才更少,知识结构相对陈旧、单一,整体上应对复杂审计工作局面的能力还较弱。二是一些审计人员在工作上、思维上还存在一些惯性,“满足现状、四平八稳、不思进取、但求无过”的思想还时有存在,开拓创新意识、宏观意识和现代审计意识还不强,直接影响了审计效率和效益。

三、完善经济责任审计的措施

1.以创新评价方法及界定经济责任为出发点,强化经济责任审计服务执政能力建设。一是建立健全审计评价指标、标准、方法、程序等的评价体系,细化评价标准。按照权责对等的原则,根据各类领导干部的职责要求,健全分类别、分地区、分部门的经济责任评价标准体系,设定中央各部委、省、地方党政领导干部和省部级及省管高校、企业领导人员经济指标数项,坚持审评一致,以审定评的原则,以审计认定事实为依据,采取横向、纵向指标比较,定量、定性指标综合分析等方法,突出对领导干部经济行为、重要经济事项、重大经济决策效果和直接责任事项的评价,反映其执行能力、决策能力、管理能力、行政能力、行政效果和贡献程度,切实提高经济责任审计评价的科学性和针对性。二是创新审计评价方法、内容。注重从会议纪要入手,收集非会计资料,检查决策制度、决策依据、决策程序,分析决策效果。三是以领导干部履行经济责任为主线,以财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,以守法守纪守规尽责为目标,重点关注领导干部任职期间执行国家法律法规和国家经济政策情况、重大经济决策情况、内部控制制度情况、遵守有关廉政规定情况,关注宏观经济效益、社会效益和环境效益,重点关注和突出领导干部在推动当地、部门和单位经济社会科学发展中所起的作用。四是客观界定经济责任。全面、历史、客观地分析领导干部履行经济责任过程中存在的问题,充分考量应当履行的经济责任、参与程度和发挥的作用,以及与履行经济责任行为的关联程度;把握问题实质,强化责任取证,甄别“不作为”或“乱作为”等事实依据,以及政策“空挡”和制度缺陷,客观界定应当承担的责任;无论肯定成绩或揭示问题,必须有审计证据支持,确保经济责任审计结果可信、可靠、可用。

2.以前移关口为着力点,服务干部监督管理。

针对领导干部离任审计存在的“审得太迟”、“结果太晚”等监督滞后的问题,积极探索发挥经济责任审计“免疫系统”功能的有效途径,前移监督关口,变离任时的一次性审计为任期内的经常性审计,由被动治标向主动治本转变,努力避免“秋后算账”带来的弊端,充分发挥经济责任审计的预警和防范作用。一是实行任中审计与离任审计相结合,以任中审计为主,离任审计为辅。坚持“先审后离、逢离必审”的原则,结合干部管理监督工作实际,对领导干部适时开展抽审和同步审计,并步入规范化、常态化轨道,有效实现经济责任审计全覆盖,防止离任审计“马后炮”的问题。二是推行领导干部任期内轮审制,增强审计监督的主动性和时效性。要重点加强对影响经济社会发展大局的地区,管理财政性资金较多、社会关注度高、政策性强、涉及重点民生领域等部门的经济责任审计。三是重视经济责任审计结果的运用。各级党政和有关部门要把经济责任审计结果,纳入党委、政府或部门经济决策、人事任免、案件处理程序和重大事项处置机制之中,作为衡量领导人员任期业绩的重要依据,加强教育、监督、管理、考核、奖惩。四是通过监督、分析、评价被审计单位领导干部履行经济责任的总体情况,从制度层面提出建议,健全完善规章制度,加强经济管理,推进法制建设。同时,警示领导干部在行使社会管理职能中,避免行政违法或者不当行使职权,实行权力和责任的统一,健全有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的监督机制。

3.以提高效益为落脚点,服务经济社会科学发展。在开展经济责任审计过程中,一是要始终贯彻落实国家宏观经济政策和重大经济决策部署作为第一要务,着力从宏观上把握经济社会发展现状,查找全局性的经济管理漏洞,为党委政府和相关部门提供客观准确的信息,从体制机制制度上分析原因,提出意见和建议。二是要加强对地区、行业和部门领导干部经济责任审计查处问题的分类归纳,揭示经济管理和经济运行中的突出矛盾,规范经济管理,促进科学发展。三是要加大对重点产业振兴、保障性安居工程、节能减排、环境保护、土地开发、耕地保护、社保、教育、农业资金等决策部署落实情况的审计监督,促进宏观经济政策的落实,为加快转变经济发展方式、推进区域经济建设做出积极贡献。

4.以查办案件为突破点,服务反腐倡廉建设。

要把经济责任审计纳入“反腐败抓源头”工作机制,念好权力监督“紧箍咒”,促进党风廉政建设和廉洁政府、俭朴政府、法治政府建设。一是实施审计前,审计机关要走访纪检、组织、监察等部门,了解被审计领导干部的任职情况,任期内考核奖惩情况,遵守廉洁从政规定的情况,以及需要审计重点关注的事项等。二是纪检监察部门与审计机关共同召开审计进点会,遇到审计部门难以核实的情况和问题,纪检监察等部门及时介入,不断完善案件线索,互通办理情况。三是把经济责任审计结果作为纪律检查和党风廉政建设考核的重要内容,作为领导干部廉政勤政的依据,装入个人档案。四是审计机关要加大对重大违法违规案件、重大损失浪费、重大管理漏洞的查处力度,对案件线索一查到底。五是通过审计监督,推进建立完善不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制,把权力关进制度的笼子。六是把经济责任审计纳入教育、管理、监督并重的预防和惩治腐败体系,促进党风廉政建设和反腐倡廉工作。

5.以持续创新为关键点,转型升级引领带动。

一是要切实转变审计理念。坚持立审为公、为国而审、为民而计的思想,树立科学的审计理念,从经济事项监督,向权力运行审计监督转变;从财政财务收支审计监督,向综合性经济责任审计监督转变;从事后审计监督,向事前事中防范性监督转变;从查错纠弊,向完善干部管理监督长效机制转变;从对事不对人的审计,向人格化、责任化审计监督转变,达到监督经济权力、促进责任落实的目标。二是充分发挥引领作用。审计组织模式的改变,要求审计机关积极创新,统筹审计“一盘棋”,积极探索“1+N”审计模式,经济责任审计与财政预算执行、财政决算、专项资金、重点建设项目等融为一体,多专业融合、多视觉分析、多方式结合,围绕不同审计目标,科学实施,推进经济责任审计深化发展。三是要进一步突出审计重点。围绕领导干部履行“四权一规定”情况,重点关注负有直接经济责任的重大决策、重点工作和重要事项等的审计,坚持权责一致、以责定审的原则,查案件、促反腐、揭风险、查隐患、追责任、促问责,维护经济安全和社会稳定,推进党风廉政建设。四是要不断强化质量控制。强化审计质量生命线意识,审计机关主要领导对重点经济责任审计项目负总责,审定审计工作方案和实施方案;认真把握审计调查、审前培训、征求意见、个别谈话、中期汇报、问题定性、审计处理等重点环节,加强审计实施全过程控制,减少主观性和随意性;健全审计质量管理机制、督导检查机制、考核评比机制,切实保障审计主体合法、内容完整、程序合法。

6.以队伍建设为支撑点,提升审计工作水平。

一是抓好经济责任审计队伍建设。审计机关要把经济责任审计队伍建设作为重要基础工作来抓,在健全机构、整合资源、恪守审计职业道德的基础上,通过各种方式,加强学习,大力提高审计人员的整体素质,提高审计质量,防范审计风险。二是健全审计职业教育体系。针对不同职级、岗位和知识结构的人员,实施分层次培训,努力培养一批既熟悉审计业务,又了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等知识的复合型人才,以适应日益发展的经济责任审计工作的需要。

责任编辑:马树勋

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1671-2994(2015)03-0128-04

2015-04-21

杨华芬(1968-),女,云南大姚人,大姚县审计局审计师。研究方向:审计理论与实践。

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