我国食品安全单一治理的困境与多维治理的选择

陈兵

摘要：当前我国以政府为主体，以行政治理为主要手段的食品安全治理模式面临着资源有限、效率低下、责任弱化的困境。激发和赋予广大社会主体食品安全治理的责任意识和相应权利，建立多维治理和保障体系，不失为改进之路。2013年实施的新《中华人民共和国民事诉讼法》规定的公益诉讼制度为更多社会主体参与食品安全多维治理开辟了通道，在食品安全专业社会团体建设及其能力提升的基础上，优化食品安全公益诉讼程序，并设立相应激励机制，从而改善政府作为食品安全单一治理主体所造成的困境，是推动食品安全多维治理事业发展的方向。

关键词：食品安全；单一治理；多维治理；公益诉讼

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）09-0086-04

随着我国改革开放的深入，市场经济不断发展，社会分工日益精细，人们所需的食品在作为生存必须品的基础上，其社会价值不断受到多元利益的影响。由此引发的食品安全问题不仅是消费者与生产经营者之间的民事关系，更是经济社会健康发展的核心利益所系。具言之，食品安全是一种“交互性”的安全，存在于主体相互关系之中，是消费者在消费活动中相对于食品生产者和经营者的安全诉求与法益主张。食品安全状况恶化会降低消费者的需求，打击食品生产经营的整个产业链条，波及农业与工业两大经济部门。在三鹿奶粉事件发生后，记者在北京调查发现，七成市民不愿选购国产品牌的奶粉。为此，亟需采用有效方式对食品安全问题予以解决。

一、食品安全社会性与单一治理的矛盾

党的十八大报告指出，要改革和完善食品药品安全监管体制，将食品安全放置于社会治理的重要位置。社会治理包括“由上而下”的阶梯式管理，也包括以自律与相互监督为代表的平行式管理。在实践中，长期受到“大政府、小社会”政治结构和社会治理模式的影响，地方政府往往习惯性地站在“由上而下”的层面对社会治理进行解读，这掩盖了决策层着眼于激发社会多元主体参与社会治理的真意。这一现象在食品安全治理领域显得尤为突出，目前单纯的法律革新似乎并未带来食品安全水平的大幅度提升，社会多元主体参与食品安全治理的管道尚未完全开放。

面对日益复杂的食品安全问题，不少学者主张维护食品安全应该由“单一”的行政监管模式过渡为“多维”的合作治理模式，调动和激发社会各主体防范食品安全危害的积极性。在治理主体上，他们强调社会力量的重要性，各种社会主体与政府地位的平等性，将社会自我管制与政府治理同等看待，主张基于信任开展全方位的合作。在治理手段上，他们强调食品安全需要国家通过立法、行政、司法、法律监督等手段，在为从事食品安全生产经营活动的经营者提供必要且充分的保障的同时，也对其中可能出现的损害人身和财产安全的现象提供预防、处置、救济和保障。由此，形成社会多元主体参与的，依靠多种治理方式共同发挥作用的食品安全多维治理模式。在这方面，发达国家进行了许多有益的尝试，典型的有美国的“通告一评议制度”、“大规模侵权集团诉讼制度”，日本的“食品安全委员会制度”等等，其治理效果良好。究其原因，这不仅归因于发达国家食品安全的立法紧跟时代步伐和配套法律的完备及食品监管制度具有合理性和可行性的社会基础，更在于上述原因所依托的社会结构以及相互间所形成的良性制衡关系。反观我国，在社会治理上长期依赖政府家长式的管理，其他社会主体多被动参与，缺乏独立表达主张的渠道，这进一步导致了食品安全的社会性与治理主体及其治理方式单一性间的矛盾。食品安全单一治理的不足

在我国目前的食品安全防控体系下，政府位于核心地位，这是不争的事实，也是情势所需。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第4、5、6条就政府对食品安全予以监管作了总括性的规定，其中第4条规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构资质认定条件和检验规范的制定、组织查处重大的食品安全事故”。政府为实现食品生产经营安全的目的，调动大量的社会资源，建立食品安全防控体系，开展了一系列专项整治行动，收到了一定的效果。然而，为何目前消费者依然对国内市场上的食品安全忧心忡忡，这是一个值得反思的问题。究其原因，可能源自当前食品安全单一治理仍存在的几方面不足：

第一，治理资源有限。食品生产经营活动是一种市场行为，其安全问题产生于食品生产经营的各个环节。更重要的是，目前我国食品行业呈现出“准入门槛低”、“行业主体多”、“从业人员多且素质参差不齐”的特点。据统计，截至2011年底，我国拥有各类食品生产企业总计45万余家，10人以下的小作坊约35万家，占食品生产企业总数的80%。而囿于行政成本等因素的考量，无论何种行业，有关的执法资源总量都不可能无限扩张，单靠政府力量很难做到有效监管。这导致我国食品安全危害源呈现点状、面状、链状的现象，责任主体分散化、碎片化，行政治理难度较大。

第二，治理效率低下。我国食品安全监管机构具有层级设置、职能分工、区域划分的特征。例如，《食品安全法》第5条规定：“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作”。这种分层级模式在实践中弊端颇多，一是容易造成信息传递效率低，从发现问题到上级决策再到下达执行用时较长：二是容易出现双重领导，使协调有一定难度。随着食品生产经营活动的跨区域进行，这种看似合理的分层级监管模式不利于及时应处食品安全问题。再如，《食品安全法》第6条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”这种分职权模式，原本意在互为补充、互相监督，实践中却导致了权限模糊，沟通不畅，部门利益倾向严重等问题。

第三，治理责任弱化。《食品安全法》第95条规定：“县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中不履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故，造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”这一规定并未对监管责任承担的程度进行标准化的区分，也未对“重大食品安全事故”和“严重社会影响”给予合理的解释，这给相关责任人逃避责任客观上留下了空间。此外，行政监管部门在责任的承担方式上行政化色彩浓厚。并未与行政诉讼中行政不作为的责任承担方式相衔接，权威性和实效性不足，缺乏具体操作性。

综上所述，现行的食品安全治理模式未能有效治理食品生产经营违法行为，以单一的行政成本投入为代价实现食品产业健康发展的单一治理模式具有明显的不可持续性。

三、食品安全多维治理的选择

在食品安全多维治理架构中，主要包括行政治理、经济规制以及司法诉讼等方式，其中行政治理及缺点如前述。经济规制主要指食品安全的利益相关者通过市场价格、信用、产权、信息等经济手段对食品生产经营活动予以市场控制的治理模式。在这一依托市场经济自由公平运行的模式中，生产经营者对自身信用的重视和完善的信息机制是经济手段发挥作用的基础。但当前，食品生产经营领域信息传播混乱无序，生产经营者为了提高销量而进行虚假宣传，政府又未及时有效发布治理信息，造成消费者获取信息的渠道狭窄，信息不对称现象大量存在。此外，生产经营者的自律意识和信用意识不强，生产经营安全征信机制仍不完善，违法成本过低，这都造成经济手段发挥的效果有限。

司法诉讼方式在食品生产经营安全问题的治理上，具有以下优势：首先，在治理基础上，行政治理食品安全的单一治理手段模式，往往基于职责所在，而非直接利益所系，导致其没有足够的动力监管，即在监管者未必是直接利益关系者的情势下，其手中的权力容易受到权力寻租的影响，为了个人私利而不履行或不严格履行职责。而司法诉讼的提起者主要源于与食品安全息息相关的一般消费者，食品不安全将导致其直接的人身和财产利益受损。其对食品生产经营安全问题本能上会给予最大关注，并渴望获得权利救济。由此可预见，在司法诉讼模式下私人（私主体）推动的食品安全监督与救济实施更为直接和有效。其次，在权利救济方面，行政治理对违法者给予经济处罚和（或）剥夺经营资格。是从产业发展环境和市场竞争监管的层面要求违法者承担的责任，对消费者直接损害的填补则明显不足。在这种处罚与救济模式下，以处罚为主，客观上易出现消极的救济效果，不利于发动消费者的广泛参与。在司法诉讼模式下判令问题食品生产经营者对消费者进行直接的经济赔偿与精神抚慰，能更好地弥补消费者利益，达成积极的救济效果，真正激励与食品安全利益最为相关者的维权意识和行动意愿。再次，从法治观念的养成角度言，一味地强化行政力量的运用，容易致使民众习惯性地把一切公共事务甩给政府，造成自身对公共事务的漠视与懈怠，不利于公民意识的养成。司法是公民意识表达的重要途径，公民的维权意识高涨有利于推动食品安全的相关诉讼，同样一个成熟的诉讼模式有利于促进广大社会主体积极参与到食品安全事故的防治中来，两者相辅相成。

当前，由食品安全纠纷引发的诉讼主要有两类：一是基于直接损害消费者人身和财产利益而提起的侵权之诉：二是由于食品安全问题危害社会公共利益而提起的公益诉讼。前者在《中华人民共和国侵权责任法》、《食品安全法》相关条款中均有规定。譬如，《食品安全法》第96条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。”该条款的规定看似对一般受侵害者给予了有效救济依据，但是由于一般消费者通常相对于食品生产经营者往往处于弱势地位，在实际诉讼操作过程中有一定难度。一方面在于举证上的困难，另一方面还在于单个诉讼的成本过高，即便是给予“支付价款10倍的赔偿金”也不足以消解单个维权者对诉讼困局的担忧。为此，有必要在完善私人诉讼实施的同时，关注公益诉讼对食品安全问题的应对。2013年实施的新《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民事诉讼法》）第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。此条款被认为首次明确承认了我国公益诉讼制度，为食品安全问题的司法治理提供了新的解决路径。

近现代法律发展史表明，法律不仅能消极被动地维护现行秩序，还承担着积极促成理想状态实现的使命，能动地建构着理想的社会秩序。由是观之。设立公益诉讼的终极目的，并非为了简单的利益救济，而是为了更好地促进社会公共利益的实现。公益诉讼机制突破了传统诉讼法原理为自身权益而起诉的限制，鼓励社会主体关注社会公共问题的解决，将诉讼机制由私人权益的救济扩展至私人主体社会责任的承担。在这一诉讼架构下，法律所设定的责任的实践目的，一方面起到威慑和打消行为人实施造成将来损害的行为的动机的作用，另一方面奖励那些积极参与维护社会公共利益的行为人，即赋予广大社会主体提起诉讼的资格和能力，以更好地促进社会公共利益的实现。食品安全公益诉讼相比普通侵权之诉的优势在于，其起诉资格和条件并不要求有直接损害事实的发生，原告并不要求是行为的直接利害关系人，只需要有合理理由判断食品安全公共利益已经或正在受到威胁，有被损害的事实或潜在可能即可。当然，这里所谓的“潜在可能”，并非是一种主观臆断，而是一种现实发生的状态，只不过这种现实状态的评价是以社会公共利益为基准的，即在一定程度上可以合理地延伸利益损害出现的识别阶段，做到事先预防。事实上，从社会公共利益的理性认知向实践理性转化的过程中，社会公共利益并非为一个绝对概念，只是一个相对范畴，在一定情势下可以作出有利于实现社会公共利益的解释，即合理扩大和延伸社会公共利益的内涵和外延。这样可将违法行为有效遏制在萌芽状态，防止大规模食品危害事件的发生。

我国食品安全公益诉讼的实施，首要解决的是对新《民事诉讼法》第55条所规定的两类公益诉讼主体作出准确界定。其规定的“法律规定的机关”这类主体较容易识别，主要为法律明确授权的国家机关，关于何种类型的“有关组织”能够成为公益诉讼的主体有待进一步明确。笔者认为可将“有关组织”作倾向于社会团体的解释，为社会大众积极参与社会问题的治理提供通道。当然，即便我国立法与相关法律解释确认社会团体参与公益诉讼的主体资格，但其组织分散、专业性差等缺陷也会严重影响诉讼能力。截止2011年底，在民政部门登记的社会团体达25.5万家，其中以食品安全为主要关注对象的数量少、规模小、组织性弱，没有形成如美国农产品安全联盟般的全国性团体。为此，推动社会团体积极参与食品安全公益诉讼，建议从以下方面人手：

第一，建设专业社会团体，提升其维权能力。有关食品安全领域的社会团体主要有具有半官方性的食品行业协会和食品安全民间公益组织。食品行业协会是介于政府、食品生产经营企业之间，并为食品生产经营企业提供咨询、沟通、监督、自律、协调等服务的社会团体组织，在我国具有服务政府与服务企业的双重功能。其角色定位存在一定程度的模糊性。在特定情境下，食品行业协会的功能更倾向于准行政主体，让其作为食品安全公益诉讼的原告发挥作用，存在一定风险。食品安全民间公益组织与食品行业协会相比更具有“草根性”，也是最具潜力的食品安全公益诉讼的原告。

第二，优化食品安全公益诉讼程序。公益诉讼不以原告的直接利益受损为起诉前提，存在实体权利与诉讼权利相分离的可能。因此，公益诉讼在程序制度方面具有区别于普通私益诉讼的特征，在私益诉讼中适用的辩论主义和处分原则在公益诉讼中受到限制，而一定的职权探知主义和职权进行主义得到采纳。公益诉讼一般会设定前置审查程序来避免滥诉的风险，法院要求公益诉讼的原告穷尽现有行政救济途径后才能提起公益诉讼。在食品安全领域，考虑到我国行政监管职权设置的相对分散、跨区域、多层级的特点，以及食品安全风险所具有的巨大社会影响，要求成长中的社会团体穷尽现有的救济途径并不现实，且效率不高。在对专业社会团体予以建设和能力提升的同时，可以优化食品安全事件发生后公益诉讼的适用程序，其中科学、便利地设计食品安全公益诉讼前置审查要件尤为重要。

第三，设立相应激励机制。无论是从减少原告诉讼成本，还是从奖励原告的社会责任感，激励更多社会主体负责任地参与到食品安全治理事业中的角度讲，公益诉讼激励机制的确立都是必要的。针对提起公益诉讼的社会团体，法院可以酌情对原告胜诉的给予一定的物质激励，因为社会团体（相对国家为私主体）没有义务替国家机关履行执法职责。2014年初，最高人民法院发布了第6批指导性案例，其中第23号“孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案”认为，消费者购买到不符合食品安全标准的食品，要求销售者或者生产者依照《食品安全法》规定的支付价款10倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的，不论其购买时是明知还是不知食品不符合安全标准，人民法院都应予以支持。但是应注意到，该指导案例所涉及的案件金额不大，且是由单个消费者提起的侵权之诉——有别于公益诉讼，因此在实践中仍需根据案情，合理裁判。