如何重构宏观调控体系

辜胜阻

重构我们的宏观调控体系，就是要按照改革的总体要求，“寓改革于调控之中”，其中一个非常重要的问题是要处理好政府和市场的关系

处理好宏观调控与改革的关系，要“寓改革于调控之中”，就是要按照改革的总体要求来重构我们的宏观调控体系，其中一个非常重要的问题是要处理好政府和市场的关系。

宏观调控讲的是政府的作用，但是我们的政府在一些领域是“越位”，在很多问题上又是“缺位”，如何改变“越位”和“缺位”的现象，市场能做的让市场去做，社会可以做好的就让社会去做，政府管好自己应该管的事情，让市场发挥决定性作用，这就要求我们重构宏观调控体系。

房地产调控要体现“寓改革于调控之中”

以房地产市场的调控为例。我国房地产市场过去出现“十年九调，屡调屡涨”的怪圈。要打破这种“怪圈”必须有新的管理方式，建立长效机制和分类调控机制。一是从针对一线城市病因形成的大一统调控“药方”转向对不同地域、不同城市的差别调节。过去我们是按照大城市的房地产病因制定一个“大一统”的政策，然后去对全国进行“一刀切”的调控，这样一种指导方针是要改的。

李克强总理在十二届全国人大二次会议的政府报告中提到，住房保障机制要坚持分类指导、分步实施、分级负责。房地产的差别调节思路和户籍改革相类似。我们的户籍制度改革是因城而异、因人而异的分类调控，全面放开建制镇和小城市落户限制，但严格控制特大城市人口规模。在房地产市场方面，这次政府工作报告中也提出了要进行分类调控。

二是从偏重行政调控转向综合市场调节，发挥市场在商品房资源配置中的决定性作用，构建“高端靠市场、中端靠调节、低端靠保障”的多层次住房保障供给体系。此次政府工作报告中提出要加大保障性安居工程建设力度，增加中小套型商品房和共有产权住房供应，抑制投机投资性需求，分别针对低收入人群、中等收入“夹心层”和高端房地产市场供给予以分类调控。可以看出，房地产市场的调控正在走向“寓改革于调控之中”。

政府性债务风险必将得到有效控制

随着我国经济增长速度进入换挡期，经济结构调整进入阵痛期，国际社会一些“唱衰中国”的论调又再次出现。欧债危机、美债危机的相继爆发引发了社会各界对我国政府性债务风险的关注，一些外国机构和部分境外媒体也开始拿我国的政府性债务说事。

但我们要看到，无论是从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系来分析，还是比较我国政府性债务与西方的政府债务的不同，尤其是党中央国务院高度重视，已经提出了一系列的政策部署和规范措施，我们有理由相信，我国政府性债务风险必将得到有效控制。

对于提高防范债务风险的力度，特别是地方政府债务和各种隐性债务，我谈三点看法。

首先，我国政府性债务与西方的政府债务有几个不同之处。

一是我国政府性债务不同于发达国家的政府债务。欧元区主权国家的债务主要是各国政府向其他国家金融机构借贷形成，而我国地方政府性债务主要向国内金融机构借款，出现银行业迅速收缩信贷形成债务危机的可能性不大。我国政府性债务中政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三项并不能简单加总，2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下并不需要政府承担偿债责任。

二是债务资金用途不同。我国地方债用于交通运输、市政等基础设施和土地收储能源建设约占总债务余额的65%，形成了大量可产生现金流的资产，为偿债提供了一定保障。这与许多西方国家通过举债维持公民高福利，形成养老金等消费型、福利性债务，陷入高福利陷阱有着本质上的不同。

三是债务增加的同时也形成了大量资产，可通过资产证券化和公共私营合作制（PPP）等形式将负债转化。

四是我国政府具有较强的资源调配能力，在出现局部风险时，可以通过资源调配缓解偿债压力。

五是我国经济保持平稳较快增长，为国家财力提供了强有力的支撑，有利于提高偿债能力。

其次，局部地区地方政府性债务过快增长不容忽视。从现实发展情况来讲，当前我国的政府性债务确实存在增长过快、负担较重、结构失衡等问题，存在着一定的风险，值得我们重视。

一是地方政府性债务规模增长过快，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%，其中县级政府债务问题较为突出，年均增速高达26.59%。

二是部分地区债务负担较重，截至2012年年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。

三是“借短投长”结构失衡，偿还期限较为集中，截至2013年6月底，超过六成的债务需要在2013年7月至2015年年底这两年半的时间内偿还，偿债压力较大。地方政府举债过度依赖银行贷款和过度依赖土地偿债，加上地方政府投融资平台运作不规范、信息不透明、偿债能力有限，可以说地方政府“财根”、“地根”、“银根”紧密相连，财政风险和金融风险相互交织，一旦某个环节出现问题，则各种风险将交叉感染，容易形成多米诺骨牌效应，严重影响我国金融体系和财政发展的可持续性。

再次，若政府采取强有力措施，完全可有效控制和化解地方政府性债务风险。化解中国的地方政府性债务风险，建议多措并举，将潜在的风险隐患和暴露出的问题逐步化解，避免走欧美等一些国家政府性债务失控最终爆发债务危机的老路。

一是要建立地方政府性债务管理责任制，明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性债务无序蔓延。

二是要理顺中央政府和地方政府的关系，建立事权和支出责任相适应的制度，同时积极转变政府职能，理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上。

三是激发民间资本活力，推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（Public-Private-Partnership，简称PPP），有效缓解地方政府债务压力。我国传统城镇化建设模式可以概括为“一高一低一难”，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。缓解地方政府债务压力，必须利用PPP模式，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，提高公共供给的效率。

四是要借鉴发达国家利用市政债券为地方经济社会发展融资的经验，“开正门，堵后门”，有序推进地方市政债券的发行，并不断完善相关法律制度，将地方政府发行市政债券的行为关进法律的笼子。地方政府通过发行市政债券，能以较低的融资成本筹集基础设施建设所需资金，有利于实现公共基础设施建设的代际公平。

五是要加快编报政府资产负债表，根据经济发展和产业增长、政府融资机制、债务偿还资金来源等通盘考虑，寻求地方政府债务治理的平衡点。通过编制政府资产负债表，明确设计和执行地方政府的负债率、偿债率等指标；建立地方政府财政收入与债务之间的关联机制，将地方政府的债务规模控制在合理范围内。

六是要建立地方政府性债务管理的风险预警机制，让政府债务在阳光下运行，改变地方政府性债务多头管理、各自为政、责权不明的现状，避免地方隐性债务过度膨胀。

七是要制定一些高负债地区的应急预案，避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机，要在危机早期就介入化解，避免风险跨区域、跨领域蔓延。endprint