铜陵市基本公共服务均等化改革研究

摘要：以新型城镇化为视角，从城乡一体化发展、深化户籍制度改革和创新公共服务提供方式三个方面描述了铜陵市基本公共服务均等化的改革现状。在此基础上，对铜陵市基本公共服务有效供给不足，基本公共服务缺乏顶层设计，专业服务人员流失严重等问题及成因进行了深入的探究和分析，提出强化政府供给能力、构建多元化的供给方式、完善顶层设计、建立高素质的人员队伍等建议，以此来推进铜陵市基本公共服务均等化的改革进程。

关键词：基本公共服务 均等化 改革 铜陵市

从2014年3月公布的《国家新型城镇化规划（2014-

2020年）》中看，新型城镇化是有丰富内涵的内生城镇化，不同于以往片面的城镇人口增长和面积扩张，是强调以人为本、公平共享的城镇化。推动基本公共服务均等化是真正实现人的城镇化的保障。本文从新型城镇化视角来探析铜陵市基本公共服务均等化改革的实现路径，努力为全国中小资源型城市加快基本公共服务均等化改革提供可参考的实践经验。

1 铜陵市基本公共服务均等化改革现状

近年来，在新型城镇化背景下，铜陵以基本公共服务均等化为目标，通过一系列的政策安排和实施，取得了显著的社会效益。

1.1 推进城乡一体化发展 随着铜陵市2008年成为安徽省城乡一体化综合改革配套试验区以来，城乡一体化工作力度明显加强。铜陵市按照以工促农、以城带乡、城乡统筹的原则，建立健全城乡一体、协调发展的体制机制，坚持城乡发展一体化规划、城乡基础设施建设一体化推进、城乡产业一体化布局、城乡基本公共服务均等化发展，加快铜陵市新型城镇化的建设步伐。

铜陵市稳步推进城乡基础设施“三延伸两覆盖两集中”的战略，即交通、供水和供气延伸至中心村，供电和电信覆盖到各个自然村，污水和垃圾集中处理，初步形成了城乡共建、城乡联网、城乡共享的基础设施网络[1]。在新型城镇化背景下，铜陵为加快推进基本公共服务均等化步伐，还把城市的建設理念移植到乡村，在“全域铜陵”的大视野下，推动农村的各项基础设施建设，农村城镇化日益凸显。在城乡一体化空间布局上，铜陵以打造精致大气之城为目标，统筹城乡发展规划为主线，构筑“一代两翼，城镇两级”的发展脉络。努力通过城乡一体化发展来带动基本公共服务均等化的实现。

1.2 深化户籍制度改革 为建立新型户籍管理制度，促进人口合理有序流动，推动农村富余劳动力有序向城镇转移，促进基本公共服务均等化。2011年11月23日，铜陵市举行流动人口居住证首发仪式，这也意味着铜陵正式启动户籍制度改革。然而，发放居住证只是铜陵户籍制度改革的开始，其改革的重头戏是破除城乡二元结构，全面推行城乡一元化户籍登记管理，对全市户籍人口取消传统的农业户口和非农业户口的性质划分，统称为“铜陵市居民”。建立一元化户籍管理可以有效缩小城乡差距，促使城乡之间的生产要素流动更为自由方便，推动医疗、教育、就业和社会保障等基本公共服务均等化发展。

1.3 创新公共服务的提供方式 推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务供给方式的重要思路。近年来，铜陵市不断增加政府购买公共服务项目，完善政府基本公共服务均等化的提供方式，让各群体共享幸福生活。从2007年开始，铜陵市政府就率先在全省实施了为困难老人购买居家养老服务项目这一民生工程，到目前为止铜陵市已经有1000名困难老人享受到这一服务，政府每年都要为此支付近400万元的服务费。2012年，铜陵市积极谋划市级养老服务信息平台建设，信息平台以“12349”电话热线和“一键通”老人机为纽带，建立“安全、便捷”的养老服务呼叫救助体系。居家养老、养老服务信息平台建设等只是铜陵市在政府购买公共服务工作中的一个缩影。2014年铜陵市在全省率先同步编制政府购买社会服务预算。纳入购买服务预算项目共32个，涉及购买主体22个，购买资金总额达7300多万元[2]。涵盖就业技能培训、基本公共卫生服务、居家养老服务、民生保险、贫困残疾儿童抢救性康复服务等多项省、市基本公共服务民生工程。

2 铜陵市基本公共服务均等化改革存在的问题

在基本公共服务均等化改革进程中，铜陵市做的相对较好，在某些方面走在了全省、乃至全国的前列。但在推动以人为中心的新型城镇化背景下，特别是城乡居民对基本公共服务的均等需求相比，仍有一定的差距。

2.1 基本公共服务有效供给仍然不足 近年来，随着铜陵市服务型政府意识的不断增强和服务能力的显著提高，对基本公共服务均等化越来越重视。但由于历史欠账太多，基本公共服务投入仍相对不足。财政支出中用于基本公共服务的比重仍然偏低。2013年，铜陵市全年实现生产总值680.6亿元，全年财政收入130.1亿元，增长2.2%。全年财政支出100.6亿元，增长4.4%。全年民生类支出增长6.1%[3]。虽然每年财政投入基本公共服务的总量和比重都有了很大的增长，但与其他发达国家和地区相比，对基本公共服务投入的比重就明显偏低，基本公共服务供给和需求之间的矛盾加大。另外，由于铜陵地处丘陵地带，在一些乡村地区，居民处所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的远郊农村，基本公共服务供给成本较高，这也大大增加了实现基本公共服务均等化的难度。

2.2 基本公共服务供给缺乏顶层设计 铜陵市目前尚未给出基本公共服务均等化的顶层设计架构，在实施过程中，各政府职能部门没有统一筹划，各项基本公共服务均为“单兵推进”，发布的政策权威性不足，这反而增加了改革的成本和难度。此外，铜陵市的基本公共服务布局也不尽合理。主城区基本公共服务设施相对完善，但在某些新建城区，如西湖新区、东部、南部城区等，相应的基本公共服务设施却未能及时跟进。

2.3 基本公共服务人员缺失严重 是否拥有一支训练有素的基本公共服务人员队伍，是直接影响基本公共服务质量的关键。但是建立在长江边的小城市，铜陵对优质公共服务型人才的吸附力有限，对基本公共服务人才的配备不够。目前，城区的优质基本公共服务人员较为集中，农村、基层社区服务人才则较为欠缺。教育、文化、卫生等高技术专业服务人员出现大规模“净流出”现象。同时，由于基层公共服务机构实行人员聘用制，工资福利待遇难保障，使得公共服务人才队伍缺乏稳定性，这也直接影响到基本公共服务质量的整体提升。

3 铜陵市完善基本公共服务均等化改革的路径

3.1 提高政府基本公共服务供给能力 各级地方政府必须加大对基本公共服务的财政投入力度，逐步改革并建立起财权和事权相对等的公共财政体制。完善财政对基本公共服务的转移支付制度，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的比重，增加对基层政府的转移支付力度，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及其投入水平的正常增长机制。

3.2 构建多元化的基本公共服务供给模式 在基本公共服务的供给过程中，要逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化提供模式。积极引导社会各界转变基本公共服务只有依靠政府来提供的观念，重视和培育与社会组织的合作伙伴关系，采取市场化的运作方式鼓励和引导社会资本进入基本公共服务领域，营造一种公平竞争的环境，打破垄断，提高基本公共服务的质量和水平。

3.3 强化對基本公共服务的整体设计 在打造以基本公共服务均等化为保障来促进新型城镇化发展的过程中，需要政府整体筹划，统一制度安排，无差别地提供覆盖所有人群的、均等化的基本公共服务。随着铜陵实施城乡一体化的户籍制度改革，在实现新型城镇化的过程中，更有利于构建以基本公共服务均等化为导向的社会政策体系。加快建立城乡统一的社会保障制度，全面推进城乡统一的最低生活保障制度，完善统一的城乡居民医疗保障制度。建立城乡一体化的义务教育制度，让所有的适龄儿童享有平等的受教育资源，促进铜陵义务教育的进一步优质均等发展。

3.4 建设一支高素质的基本公共服务人员队伍 推进基本公共服务均等化是实现新型城镇化的关键举措。在以基本公共服务均等化来推动新型城镇化的过程中，必须打造一支专业化的基本公共服务人员队伍，形成又好又快推进新型城镇化的人才支撑力量。

为应对社会大众对基本公共服务多样化需求的喷井式增长，以及对基本公共服务水平期望标准的提高，要建设一支服务质量好、业务能力强的基层公共服务人员队伍。为此，铜陵市要未雨绸缪，应当提前对基本公共服务的人员需求进行准确合理的预测，分门别类地制定相应的基本公共服务人员培养规划，建立基本公共服务人才的保障和激励制度，构建规范化的基本公共服务人员业绩评价机制，增强舆论宣传，营造一种全社会都尊重基本公共服务人员的良好氛围。

参考文献：

[1]“全域铜陵”幸福城乡居民[N]，经济日报，2012-2-17.

[2]陈炜，我市能购尽购推进政府向社会力量购买服务[N]，铜陵日报，2014-4-16.

[3]铜陵市2013年国民经济和社会发展统计公报.

课题项目：铜陵学院2013年度校地合作项目（2013tlxyxdz001）。

作者简介：杜莹莹（1987-），女，河南伊川人，硕士，助教，主要研究方向：社会保障理论与实务。