异地高考制度的困境与出路

吴 鹏

中国人民大学公共管理学院副教授

异地高考制度的困境与出路

吴 鹏

中国人民大学公共管理学院副教授

异地高考制度，是指允许“进城务工人员及其他非本地户籍就业人员随迁子女”在流入地参加高考的制度。这一制度的提出，是为了解决大量城市流动人口的子女获得父母务工所在地的教育资源、享有与本地考生相同的高考资格的问题。众所周知，全国的高考录取指标是以省（包括自治区、直辖市，下同）为单位分配的，而各省之间录取指标存在很大的差异，北京、上海等地录取指标相对较多，而山东、河南等高考大省录取指标相对较少。因此，允许外地人在北京、上海等地参加高考，其目的在于突破户籍制度的桎梏，促进教育公平。异地高考制度的出台，是我国高考录取制度的一次重大变革，引发了广泛关注和诸多好评。但是，异地高考在理论上争论较大，在实践中举步维艰，并且带来新的问题，如催生新的限制标准、当地人的教育权益被削弱等，并没有像预想的那样对教育公平产生很大的促进作用。本文将对异地高考政策的产生和发展过程进行梳理，指出其中存在的制度困境，并提出制度创新和改革的建议。

一、异地高考制度的确立过程

1977年恢复高考制度以来，考生只能在户籍所在地参加高考，各高校在各省按名额录取。为了获得地方政府在财政和其他方面的支持，高校在招生指标分配中的地域化倾向日益明显。由于各省之间在经济发展水平上的不平衡，发达地区考生与落后地区考生获取高等教育资源的机会差异越来越大，在不同地区报名参加高考的考生实质上的录取机会也有大小之分，因此产生了“高考移民”等问题。同时，随着市场经济的不断完善，劳动力资源流动已经越发普遍，规模越来越大，城市流动人口和进城务工农民工的随迁子女在流入地参加高考的问题日益迫切。据第六次人口普查结果显示，我国进城务工人员总量已达2.6亿，有2.2亿人离开户籍地迁居异地工作和生活。据国务院教育督导委员会办公室公布的数据，2014年全国进城务工随迁子女在流入地小学和初中就学的人数达到1294.7万人，79.5%的随迁子女在公办学校就读。但是，按照过去的高考制度，这些学生只能回到户籍地参加高考。

2010年7月，党中央、国务院召开了全国教育工作会议，发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，对未来十年的教育改革和发展进行了全面部署。同年12月，国务院印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号），确定了国家教育体制改革试点，明确将解决异地高考列入了试点，进行试点的地区是山东、湖南、重庆。2011年3月，教育部部长袁贵仁在列席十一届全国人大四次会议时透露，教育部正在和上海、北京研究，逐步推进异地高考。同年10月，北京大学张千帆教授等30位专家学者联名向总理上书，提请国务院审查并修改《普通高等学校招生工作规定》，提出高等教育机会是重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民，学生不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”的规定。以上“民间方案”与“学者上书”对高考制度甚至是户籍制度改革起到很大的促进作用。

2012年9月1日，国务院办公厅发出《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策，在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。该《意见》指出：各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。

2012年9月5日，教育部部长袁贵仁在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上表示，“随迁子女‘当地’高考须满足三项条件。”家长基本条件：在地方有稳定工作，稳定住所，稳定收入，并缴纳各种保险；虽非户籍人口，但要求为地方常住人口。学生本人条件：学生可能在不同阶段就读在不同的地方，需要各地根据实际情况，差别对待。城市条件：要根据城市发展需求与承载能力制定方案。随后，除西藏外的30个省市公布了随迁子女就地中高考的方案。其中，浙江、江苏等地的政策收获颇多赞誉，而争议一致指向最后的“堡垒”——北京、上海。异地高考的突出矛盾，集中在北京、上海等流入人口密集的大城市，这些大城市正是异地学生聚焦的场所，异地人口聚集的城市。京沪地区高校众多，师资力量雄厚，是全国优秀教育资源的聚集地。异地高考政策一旦成形，外地生源势必定会争抢当地生源的“一杯羹”。因此，北京和上海的异地高考方案也最为保守。根据北京市随迁子女在京升学考试工作方案，2013年符合相关条件的随迁子女可以参加中等职业学校考试录取，2014年符合相关条件的随迁子女可以参加高等职业学校考试录取。在京参加高职的学生父母应有北京市的暂住证或工作居住证、有合法稳定住所、有合法稳定职业已满6年、在京连续缴纳社会保险已满6年(不含补缴)。随迁子女应具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限。北京市教委对此的解释是，“北京教育承载力已经接近饱和，加之以往投入是按照户籍学生配置，异地高考不可能一蹴而就全部开放，分步走是现实的理性选择。”上海异地高考方案是有限开放10类非上海籍考生在上海市参加全国高考。持居住证C证人员的子女只能参加中职考试，只有持A证者的子女才可以就地高考。因此，上海的异地高考，只是把“户籍+学籍”的高考报名制度，放宽为“户籍（或居住证）+学籍”的高考报名制度。

二、异地高考制度的现实困境

异地高考制度，是根源于社会发展不均衡、关涉各方面改革与利益重新分配的重大问题，不仅需要相当长的时间逐步解决，而且也无法达到绝对公平。高考制度是教育公平的衡器，对其改革会涉及社会多方的利益平衡，怎么改革都可能会让部分群体认为不公平，引发社会舆论的广泛关注与激烈争论。

异地高考制度，在一定程度上解决了进城务工人员和流动人口的随迁子女在当地参加高考的问题，对于促进教育公平有积极的作用，是值得肯定的。但是，不可讳言，异地高考存在着制度设计上先天不足、制度运行上后天失调的缺陷，不能真正帮助进城务工人员和流动人口的随迁子女获得平等参加高考的机会，不能完全实现教育公平。

（一）异地高考制度在制度设计上存在缺陷

高考招生录取制度，在新中国成立后经历了各校自主招生、到行政大区学校联合招生，直至全国统一高考的变革过程。1977年恢复高考之后，高校招生计划由免费的国家计划的“单轨制”、免费的国家计划招生和收费的国家调节招生并存的“双轨制”，到并轨为适应市场经济体制的“单轨制”。随着我国改革开放的不断深入，各地教育水平的动态发展，再加上各省区之间政治、经济、人口等方面长期存在的差距，不同地区考生获取高等教育资源的机会差异也越来越大，直接的表现就是不同地区高考录取分数线差异过大。进入新世纪以来，全国统一高考模式逐渐开始改革，从全国统一命题到分省命题，从所有生源均通过高考录取到部分高校试点探索自主招生。但是，考生限于户籍所在地即生源地参加高考的制度一直没有改变，不同地区所分配的招生指标数量不同，在不同地区报名参加高考的考生实质上的录取机会也有大小之分。同时，随着社会主义市场经济体制的不断完善，劳动力资源流动已经越发普遍，规模越来越大，随迁子女教育及高考问题也开始出现。

梳理高考招生录取制度的形成过程，可以看出，现行制度有其客观合理性，高考曾经被誉为“当今社会最公平的制度”。但是，随着我国经济社会的发展和各项改革措施的深化，现行制度的弊端也日益凸显。由于部属高校为了争取地方政府在财政和政策上的支持，在投放招生指标时会向所在地有所倾斜。因此，地区高等教育资源的丰富程度在很大程度上决定了该地区获得招生指标的多寡。由于历史遗留和高等教育体制改革等诸多因素，高等教育资源在东部、中部和西部地区以及省际之间的分布是很不均衡的。因此，在高校招生过程中的马太效应就凸显出来，高等教育越发达地区获得的招生指标越多，高等教育资源稀缺地区获得的招生指标就越少。而考生限定于户籍所在地报名参加高考，使得考生的被录取机会受到所在地招生指标多少的直接影响。

《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”招生计划涉及所有考生法定权利，一定要符合宪法平等原则。而依据我国的高校招生录取制度，参加高考的公民因为生源地的不同，有着大小不同的录取机会。所谓“当今社会最公平的制度”，其实指的是同一地区内录取分数线相同。由于招生指标分配计划不同，造成了高校所在地考生的录取机会大大超过了其他地区考生的平均录取机会。这种录取机会上的差别与宪法平等原则是不相符合的。

当务之急，是彻底改革不公平的高考招生录取制度，建立与经济社会发展水平相适应、体现教育公平的新型制度。教育资源分配不均和招生制度不合理是教育不公平的根源，异地高考无论怎么设计改革方案都无助于促进教育公平，反而会带来更大的不公平。异地高考制度的初衷，是对不合理、不公平的高考招生指标分配制度进行“微调”，以解决部分外来务工人员子女在当地就学与参加高考的资格，是权宜之计，而不是真正的、全局性的制度变革。异地高考制度的出台，在一个小的方面促进了教育公平的同时，却在一个大的方面掩盖了高考招生录取制度在深层次上的不公平问题，甚至把社会舆论引向对细节问题的讨论，误导了对高考招生录取制度进行全面、彻底改革的努力方向。因此，异地高考制度，在理论上存在很大的疑问，很可能成为一个过渡性的制度安排。

（二）异地高考在制度运行上遭遇阻碍

异地高考制度实施几年来，事实上没有达到预先设定的制度目标，并且带来了新的问题。

地方政府普遍为异地高考的考生资格设置了较高门槛，政策执行的效果大打折扣。根据国务院以及教育部的有关规定，由地方政府出台异地高考相关方案细则，这事实上把制定“政策门槛”的权力下放给了地方政府。制订异地高考方案牵涉三个平衡，即本地户籍人口和非本地户籍人口的高考利益平衡；本地教育资源与进城务工人员子女接受教育需求的平衡；开放异地高考与防止高考移民的平衡。实践中，地方政府对异地高考采取了审慎的态度，对考生准入资格作出了严格要求，要求考生父母具备职业、社保、住所等条件，要求考生本人具备学籍条件。尤其是北京、上海等优质教育资源集中的地方政府，对异地高考设置了更高的门槛。北京市异地高考方案只字未提本科开放时间,实际上是“异地高职”，本科录取尚未公布放开的时间表。上海市规定只有持A类居住证者的随迁子女才可以参加高考，而取得A证需要具备职业、住所、社保和积分分值条件。门槛如此之高，很少人能够跨越，真正具备条件参加异地高考的外地考生数量不是很多。以北京为例，2014年是异地高考的第一年，在“6年连缴社保”等门槛限制下，全市仅有121名异地考生符合条件，其中114名最终决定在京报考。

异地高考制度引发了当地考生和家长的不满和抵制，造成了不同群体的矛盾。高考录取指标是分省投放的，是本地考生的“蛋糕”，允许外地考生参加高考，势必会造成高考录取资源的流失。尤其是在北京、上海等优势资源聚集的地方，本地户籍居民担心异地高考导致外地人侵占本地考生的受教育机会，而且导致外地人口的大量流入，明确提出了反对意见。据报道，2012年10月，20余名本地户籍家长代表到访北京市教委信访办，希望能约见北京市教委主任，就异地高考政策问题当面提出抗议。

异地高考造成了新的不公平。从表面上看，异地高考是解决流动人口与当地人口的教育平权矛盾，而实际上只是满足少部分符合条件的流动人口子女在流入地参加高考的愿望。这种局面，对于当地人的教育权益，以及依然在落后地区参加高考的人来说，是不公平的。诚然，以户籍来分配教育资源和机会是不公平的，那么以父母能力、经济实力作为分配标准的异地高考，也是不公平的。从这个意义上讲，异地高考是为少部分人争取教育特权，带来新的更大的不公平。

异地高考可能引发新的“高考移民”浪潮。由于教育资源不均衡、高校招生计划指标投放不均，高等教育资源集中的大城市，以及一些西部省份人口较少、录取率较高的地方，会再次引发“高考移民”。异地高考哪怕设置再高的门槛，也很难阻挡新的“高考移民”浪潮。

三、异地高考制度的改革方向

异地高考，在制度设计上治标不治本，必然带来制度执行上的种种问题，不但没有解决教育公平的问题，反而在一定程度上造成了新的不公平。流动人口子女能不能在当地参加考试，不是一个孤立的问题，其深层次的根源在于以户籍制度为基础、以省为单位分配录取指标的高考制度。要解决异地高考问题,就必须严格按照《教育规划纲要》的要求，全面推进高考制度改革。要打破现行的分省按计划集中录取制度，“探索招生与考试相对分离的办法,政府宏观管理,专业机构组织实施,学校依法自主招生,学生多次选择,逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”。在新的高考制度框架下，外地考生参加高考将不再成为一个问题。

综观国外的大学入学考试，大都采取全国统一考试与大学自主招生相结合的模式。在美国，绝大多数大学认可并要求学生参加的全国统一的入学考试，由非官方的考试服务机构负责编制试题和组织，主要包括SAT（学术评估测验）和ACT（美国高校测验）两类。美国没有统一的招生机构，大学招生享有高度自主权，招生的标准、规模及运作完全是由各校招生委员会自主制定，录取工作由大学自己做主。在日本，高考为两次考试，第一次为全国统一入学考试，第二次为各高校的自主招生考试。在韩国，高考主要指引进美国SAT而设立的大学修学能力考试和各大学的单独考试。全国统一考试更能体现公平公正，而且具有规模效益，组织考试的成本较低。但是，统一考试不能顾及个性化要求，大学自主考试正好弥补了这个缺陷。大学自主考试也有许多缺点，如果监督保障机制不健全，将可能成为腐败和舞弊的“温床”。因此，将全国统一考试和大学自主考试相结合成为了越来越多国家的选择。

异地高考问题，要与整体推进高考制度改革相结合。异地高考不仅是在什么地方考试的问题，而是与考试制度、录取方式密切相关。异地高考只是高考制度改革的一个组成部分，高考制度改革的方向应当是建立民主、科学、法治的高校招生制度，努力促进教育公平，彻底改变高等教育资源分配不均的现状。

首先，要恢复全国高考统一命题考试。现在16省份自主命题考试，加上国家命题的统一考试，高考共使用17份试卷。虽然各省招生名额总量基本不变，但各省考试内容不同，考分不具可比性，从而掩盖了高等教育资源分配不均衡的问题。教育部部长袁贵仁表示，2015年将扩大3个省在高考中使用国家统一试卷，明年再扩大7个省，将有25个省在高考中使用由教育部考试中心统一命制的试卷。统一考试是高考制度的根本特征，因为统一考试具有公平、高效和具有可比性的特点。为了实现高考公平与效率的最大化，最终应形成以全国统一命题高考的大格局。当然，全国统一命题考试应该考虑到各个地区的差异和全国性的考试安全防范问题，命制不同版本的高考试卷。

其次，要形成高校自主招生的考试招生体系。大学自主招生是现代大学制度的本来之意，大学有权利也有能力判断学生的能力水平。要以扩大考生的选择权、落实高校招生自主权为核心，实现考生自主选择考试、自主选择学校、多次录取机会。所有学生可不分户籍选择参加自主招生统一测试，学校结合统一测试成绩、考生中学成绩、考生所在地区教育因素综合评价，进行录取。高校招生的指标，由高校自主决定，而不是由教育部统一决定和分配，教育部主要是制定质量标准和加强监管。要打破户籍制度对高考的限制，就要给学生和高校更多的选择权。当原有的高度垄断的高考录取计划体制不复存在时，户籍制度对高考的“绑架”自然也就失去了作用。

最后，要建立更多的公办、民办大学。与发达国家相比，中国的高等教育资源比较稀缺，高校的数量相对较少，招生数量不能满足每个人“想读大学就能读”的需要。因此，要进一步解放思想，扩大办学门路，加大财政投入，引入民间资本，建立更多的公办大学、民办大学，并且引进国外大学在中国设立分校，让学生获得更大的进入大学读书的机会，享有更多接受高等教育的权利。