加强地震灾害应急医学救援军民融合力量建设的研究

刘文清，公 斌，郭树森

我国地震灾害频发造成人民和国家损失严重，多条法律都要求和规定了在参与处置突发事件时，我军的指挥员应加入到当地应急指挥机构中，并按需派人员参加军地共同设置的相应机构，形成军地融合的应急指挥和控制体系，共同完成应对突发事件的组织、协调、指挥和保障的工作[1]。其次，我军在灾害应急医学救援中具有快速、机动的特点，地方政府经常要求军队协助救援。可见我国国情、军情和灾情决定了我国地震灾害应急救援必须走军民融合的发展道路。医学救援作为灾害救援中的重要组成部分，分析军民融合式灾害医学救援中存在的问题，提出切实可行的对策，对完成灾害应急救援任务具有重要意义。

1 灾害医学救援现状分析

1.1 国外灾害医学救援现状 许多国家的军队卫勤力量都是灾害医学救援中的重要组成部分，并根据本国国情和军情，建立具有本国特色的军民融合式灾害医学救援管理模式。

一是纳入国家统一管理。灾害发生时，军队卫勤系统有机融入国家医学救援系统，与地方应急医学系统协同开展医学救援行动。美国国防部1980年建立军民应急医院系统(Civil-military Emergency Hospital System，CMCHS)，由较大的军队医院或退伍军人医院作为联邦协调中心进行协调指挥，并负责招募民间综合医院加入该系统。1985年，美国国家卫生部以此为基础建立国家灾害医疗系统(National Disaster Medicine System，NDMS)，其准备工作主要包括灾害卫生救援计划的维持和发展、人员的训练和演习、特殊事件的处理、召开年度会议等[2]。

二是高度协同的应急医学救援。此类模式未在国家层面上建立统一的医学救援体系，但政府已形成一套较为成熟的突发事件应对机制，使采取不同应对措施的各部门迅速有序地响应，相互配合，密切协同。日本在1979年就成立了第一个救灾医疗队，并于1987年制定《国际救灾法》，为了应对更为严重的灾害，1992年对该法进行部分修正，使日本自卫队可以参与救灾活动。自卫队主要执行3个方面任务，包括急救与疾病防治，伤病员后送和运输卫生物资[3]。

三是军队协助地方开展医学救援。当地方应急救援力量准备不足或能力不够时，军队全力投入灾害应急救援，当地方有充分能力开展救援后，军队陆续撤离救援地区。德国在局部地域发生自然灾害和紧急情况，地方组织不具备所需的救援能力时，德军能够根据地方的要求，快速有效地实施医学救援，直到相关单位救灾准备工作全部完成，能够实施充分救援为止。

四是依托军队卫勤力量开展医学救援。该模式适用于突发性灾害或事件较多，且地方应急医学救援力量薄弱的国家。意大利政府对灾害救援工作十分重视，医学救援主要依靠军队卫勤力量，陆军司令部下设灾害救援卫勤保障机构，领导三军实施医学救援。当发生自然灾害时，通常先指定各部队的负责区域，然后在各自责任区内展开医学救援工作[4]。

1.2 我军灾害医学救援现状 我军卫勤应急指挥体系与战时卫勤指挥体系基本相同。根据灾害类别和规模，在军事指挥部门和各级后勤指挥部门统一指挥和领导下，军队卫勤总体上建立总部、军区(军兵种)、任务部队三级卫勤指挥体系。当行动规模较大或按方向(区域)组织实施时，可增设方向(区域)一级指挥机构，建立四级指挥体系。如2008年汶川地震，卫勤依托军事指挥体系设立了四级指挥体系：第一级为全军抗震救灾卫勤指挥组，由总后卫生部部长担任组长，统一组织指挥全军抗震救灾卫勤保障和医学救援工作；第二级为成都军区组建的抗震救灾联合指挥部中的卫勤指挥组；第三级为5个责任区卫勤指挥组；第四级是任务部队卫勤协调机构。这确保了大规模地震应急医学救援行动能快速、高效、有序展开。

各地区急救中心(站)是灾害医疗救援的主体，如果发生大规模灾害事件，势必要动用综合医院的医务人员。国内众多综合医院虽有各自的灾害救援应急预案，但多留于形式，与预案配套的后勤保障系统、通讯联络系统、管理监督系统，特别是针对灾害救援的培训都不完善。这主要与医院体制有关，地方医院的日常任务是针对患者的医疗救治工作，医务人员有正常的轮休时间安排，平时很难抽出时间、人力、财力参加灾害救援演练。军队医院在平时和战时相结合的问题上具有独特的优势，具有自己单独的战备库房、战备小组，医务人员接受过卫生勤务专业学习及军事训练，平时定期组织战备训练和演习，参加大型军事卫勤演练，这为参与灾害医学救援提供了重要保证[5]。

2 我军军民融合式灾害医学救援存在问题

专家队伍的遴选方法和原则与之前发表的文章相同[6]，最终确定的专家有16名，均具有高级技术职称，其中卫勤领导2名，卫勤教育工作者11名，卫勤科研工作者3名。采用Delphi法进行问卷调查，问卷回收率100%，结果如下：（1）在地震灾害应急医学救援军地协同方面，31%的专家认为目前相互协同紧密；50%的专家认为军地相互协同紧密度一般；19%的专家认为军地相互协同不紧密。（2）关于哪些方面需要提高协同紧密度的问题，50%的专家建议在组织指挥方面，63%的专家还同时建议在医疗后送方面，63%的专家还同时建议在卫生物资方面，25%的专家还同时建议在防疫防护方面。（3）关于目前地震灾害应急医学救援军地联合组织体制是否完善的问题，19%的专家认为完善，68%的专家认为一般，13%的专家认为不完善。（4）关于地震灾害应急医学救援军地联合保障预案是否完善的问题，25%的专家认为完善，44%的专家认为一般，31%的专家认为不完善。（5）关于建立军地联合协同一体化救援组织体制的支持措施问题，88%的专家建议完善军地联合救援法律法规，63%的专家同时还建议建立军地应急医学救援协调机构，所有专家同时建议加强军地应急医学救援力量联演联训，50%的专家建议加强军地联合应急医学救援信息资源共享方面的建设。

3 加强军民融合式灾害医学救援建设的措施

通过对专家的调查可以看出，地震灾害应急救援行动中军地联合建设不够完善，尤其是在军地相互协同、军地联合救援组织体系和军地信息化建设等方面亟待解决与完善。笔者认为加强军地联合地震灾害应急医学救援，还应从以下几个方面加以建设。

3.1 强化灾害应急救援军民融合宣传 提高灾害应急医学救援的效率，首先要提高对军民融合的意识。政府卫生机构、军队卫勤机构对军地全面融合的意识、相互协作能力，以及整个社会公众的融合意识都需要不断强化。因此，应加强灾害应急医学救援军民融合中相互协作的力度，强调政府卫生机构和军队卫勤机构在正确评估风险方面的合作，切实做好协同监测和预警工作。及时有效地了解和分析非传统威胁形成的各种可能，尤其是要清醒看待各类事件的联动性和个体及各类极端组织可能对社会形成的破坏力，实时调整、更新协作战略方案[7]。其次，要把军民协作管理的教育和培训纳入政府卫生机构、军队卫勤机构人员和广大人民群众的教育和培训之中，把应对军民相互之间的协同管理纳入常态的公共卫生管理之中，不断强化社会公众的融合意识及协作意识的培养，进一步通过各种学生教学、媒体宣传、模拟训练等方式，让公众有机会学习地震灾害应急救援技能知识，提高自我保护、自救、互救能力，在救援队到达之前为下一步救援争取时间，有效的预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，使公众免于危机的侵害和恐惧，保障社会的秩序和正常运转是不仅是政府和军队的基本职能，也是其基本政治责任之一。

3.2 建立健全灾害应急医学救援军地一体化信息平台

建立完备的、全方位的灾害应急医学救援平台，应充分利用军、地资源的不同，发挥军、地等多元主体在各自领域的专业优势和敏锐的感知力，利用现代信息技术和通信手段，把军地自成体系的网络、业务应用软件和数据库综合集成为一体，建立以固定通信设施为基础，运用电台、光缆、卫星等传输信道，使军地之间形成指挥、协同等多功能于一体的数字化综合通信网络，实时跟踪解读环境中存在的各种不确定因素，发现潜在的威胁。把信息平台作为各种信息的汇集枢纽，快速有效整合、分析和处理军、地各个主体所获取的信息以及实现对动荡环境的实时监测预警，实现军地在信息、通信和网络上的互联互通、信息实时共享，改变现今军地各个层次、各个领域在灾害救援信息平台建设过程中从各自自身需要出发，各自为战的现状。军地一体化灾害应急医学救援信息平台的构成，从纵向而言，应该是一个贯穿整个灾害应急医学救援网络的多层及体系，包括国家级、省级以及区县三级；从横向而言，包括医疗救援力量模块、卫生资源共享模块、医疗需求信息模块，每个模块里面又由多个小模块组成，例如卫生资源共享模块里面应该包括，药材保障模块、防疫防护保障模块、医疗后送模块等，然后每个模块又可以分为多个子模块，如药材保障模块里面可以分为各类药材供应模块、各类药材储存模块等[8]。

实现军地灾害应急医学救援一体化信息平台，还需要稳步推进标准规范的制定，加强军地各级各部门之间应对灾害应急医学救援平台的衔接[9]。因此，灾害救援军地协同平台建设是一个复杂、系统重要的工程，需要综合考虑各地区、各有关部门已有系统和在建、计划建设系统的衔接，搭建以国务院危机应对平台为中心，以军队（由于军队的特殊性，在信息共享方面要立足于保密的原则制定标准制度规范保密工作）、省级和部门危机应对平台为节点，彼此衔接、互联互通、各种信息共享、各有侧重、互为支撑、安全畅通的灾害应急医学救援平台体系，做到统一术语、统一指挥、统一资源管理，实现最大化的卫生资源利用和共享，强化对单项卫生资源的控制，实现军地灾害应急医学救援信息一体化共享系统。

3.3 完善军地灾害应急医学救援协同机制 军地之间灾害救援的协同机制，是军地联合救援取得成功的关键，也是实现军地快速、有效救援的桥梁。只有各协同机制协调运转、充分发挥功能，才能从整体上实现军地协同的目的，才能使军地在救援过程中充分发挥协同有效性。提高军地协同有效性的关键在于建立全面系统、科学合理的灾害应急医学救援预案体系。该体系应具有通用性、科学性、可行性。各类灾害应急保障预案必须由军地各级组织专门人员制订，制订应急保障预案首先要不断修订和细化预案内容，强调军地协同救援预案的规范性；其次要开展调查论证，兼容和衔接预案标准，拓展军地相关灾害救援预案的完备性；最后还要建立军地联演联训机制，制定演习和演练预案程序和标准，实现军地协同预案的规范化、常态化。

[1]敬建军,闫保华,安小斌.构建非战争军事行动军民融合卫勤应急保障体系[J]. 解放军卫勤杂志, 2010, 12(12): 67.

[2]王 谦，陈文亮.非战争军事行动卫勤应急管理[M].北京: 人民军医出版社， 2009: 363-364.

[3]朱 筠.日本国国际灾害救援行动介绍[J]. 中国个体防护装备, 2008(3): 27-28.

[4]董谢平，沈录峰. 国内外灾害医学救援现状分析[J].临床急诊杂志， 2010，11(4): 207-208.

[5]郑静晨.论灾害医学救援的组织体系建设[J]. 中国急救复苏与灾害医学杂志，2007，2(1): 8-9.

[6]公 斌, 孔 兵，司玉鑫. 加强军队地震应急医学救援力量建设的探讨[J]. 中华灾害救援医学，2014，2(10): 586-588.

[7]苑 菲.应急对重大公共危机军地协同有效性研究[D].北京：解放军后勤学院,2012.

[8]沈伟锋. 试论建立区域性立体应急救援网络体系[J].中国卫生事业管理, 2004，20(1): 53-54.

[9]刘 江,王 戌,葛 毅.军民融合式应急医学救援体系[J]. 解放军医院管理杂志, 2010, 17(5): 452.