特种设备法定检验本质属性探讨——基于经济学和法学的视角

蓝 麒丁日佳刘三江

（1. 中国特种设备检测研究院 北京 100029）

（2. 中国矿业大学（北京）管理学院 北京 100083）

特种设备法定检验本质属性探讨
——基于经济学和法学的视角

蓝 麒1丁日佳2刘三江1

（1. 中国特种设备检测研究院 北京 100029）

（2. 中国矿业大学（北京）管理学院 北京 100083）

本文围绕特种设备法定检验的概念，从经济学和法学两个不同的视角，对特种设备法定检验的本质属性进行深入分析，提出特种设备法定检验应当属于“准公共产品”和“准行政行为”，从而为特种设备检验体制改革方向的选择提供理论基础。

特种设备 法定检验 本质属性

特种设备具有较大危险性和潜在危害性，涉及生产安全和公共安全，一旦发生事故，极易造成重大生命和财产损失。为了更好的保障特种设备安全，国家建立并不断完善特种设备检验体制，作为特种设备监察体制的重要组成。当前，在政府简政放权和事业单位改革的大背景下，特种设备检验体制也面临深化改革，因此有必要对特种设备法定检验的本质属性进一步深入探讨，为改革决策提供有益的参考。

目前，对完善特种设备检验体制，已经有不少管理者和专家学者开展了研究。宋继红（1996）对锅炉压力容器法定检验的概念和检验体制改革进行了论述；梁广炽（2002）、张宝珠（2005）、李晓明（2006）都提出了特种设备检验机构改革与发展的意见建议；贾国栋（2013）基于新公共管理理论的视角提出了对特种设备检验监管的思索；刘三江（2013）从顶层设计的视角对特种设备检验体制改革展开研究。这些文献多立足于检验体制机制改革的设计，较少立足于特种设备法定检验本质属性的深入分析。本文运用经济学和法学的基本理论，对特种设备法定检验的属性定位进行了梳理研究和比较分析，希望引起业界和学界对特种设备检验体制改革开展更深入探讨，为改革提供更为坚实的理论支撑。

1 特种设备法定检验概念辨析

国家标准《合格评定通用词汇和原则（GB/T 27000—2006）》①国家标准《合格评定 通用词汇和原则（GB/T27000-2006）》等同采用了国际标准《合格评定-词汇和通用原则（英文版）（ISO/IEC17000：2004）》。中对“检验”②《合格评定 通用词汇和原则（GB/T27000-2006）》中使用的是检查而非检验一词，但两者的内涵和定义是相同的，英文表述都为Inspection，在对检查的注释中说明检查有时也称为检验。2015年6月，中国合格评定国家认可委员会发布通知，决定采用“检验”替换“检查”一词。的定义是“审查产品设计、产品、过程或安装并确定其与特定要求的符合性，或根据专业判断确定其与通用要求的符合性的活动”。“检验”经常与“检测”相混淆，实际二者有本质区别，检测强调的是测试某项具体技术性能，而检验强调的是验证与相关要求的符合性。

1.1 特种设备检验的分类

按照特种设备检验的性质划分，特种设备检验包括强制性检验和自愿性检验两类。政府部门和检验机构依据法律法规要求开展的检验属于强制性检验，企业自行委托开展的检验属于自愿性检验。

按照特种设备检验的主体划分，特种设备检验主要包括三类：一是政府部门在产品质量监督抽查、事故调查等工作中组织开展的检验；二是检验机构依据《特种设备安全法》开展的检验；三是特种设备生产、使用单位为确保设备安全、满足进出口需要、获得国外认证等在强制性检验之外自行或委托开展的检验。实践中，特种设备行业一般将第二类检验统称为“特种设备法定检验”。目前，特种设备法定检验没有明确的定义，是一个集合概念，可以概括为：经特种设备监管部门核准的检验机构，依据《特种设备安全法》开展的监督检验、定期检验以及设计文件鉴定和型式试验等强制性检验。

1.2 特种设备法定检验与自愿性检验的区别

特种设备法定检验是特种设备强制性检验中最主要、也最具代表性的类型，与自愿性检验有着本质区别。

●1.2.1 检验属性不同

前者是强制性的“法定职责”，具有较强的公共属性；后者是自愿性的“中介服务”，具有较强的私人属性。

●1.2.2 检验主体不同

前者主要由官方机构开展；后者既可由官方机构开展，也可由非官方机构开展。

●1.2.3 检验作用不同

前者是一种“市场准入”手段，作用是守住安全底线；后者是一种“水平评价”方式，作用是传递安全信任，是企业对产品质量安全水平高低进行衡量的一种内在需求，也是向需方及消费者展示质量安全水平的一种手段。

●1.2.4 检验的目的不同

前者的目的是减少和解决市场与政府及社会之间质量安全信息不对称的问题，以确保公共利益得到维护；后者的目的是减少和解决买卖双方之间质量安全信息不对称的问题，以确保市场秩序得到维护。

2 从经济学视角看，特种设备法定检验属于“准公共产品”

特种设备法定检验涉及公共安全保障，具有较强的公益性，从经济学公共产品理论分析，特种设备法定检验应当属于准公共产品的范畴。

2.1 准公共产品基本理论

要深入理解准公共产品，还要从公共产品说起。1954年美国学者萨缪尔森首次将公共产品与私人产品区分开来，并提出了公共产品的两种特征，非竞争性和非排他性，这成为判断公共产品的经典标准。竞争性是指一个人使用一种物品将减少其他人对该物品使用的特性；排他性是指一种物品具有的可以阻止一个人使用该物品的特性。纯粹的公共产品，例如国防、法律制度等，由于存在“搭便车”问题，市场供给将会“失灵”，因此这类产品通常由政府利用公共财政来提供。现实社会中，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品，是不纯的公共产品，例如，教育、医疗、扶贫救灾等。准公共产品大多涉及社会全体成员的共同利益，也就是所谓的“公益性”，经济学中可用“正外部性”来指代。当存在正外部性时，产品的社会价值大于私人价值。这类准公共产品以社会效益最大化为目标，并非为了获取巨额利润，通常由社会组织或非营利机构来提供。

3.2 特种设备法定检验符合准公共产品的特征

特种设备法定检验与公共医疗有着相似的属性，前者是给设备看病，后者是给人看病，前者是一种基本安全服务，后者是一种基本健康服务，都是广义的“产品”，都符合准公共产品的特征。特种设备法定检验具有不完全的非竞争性，当前法定检验主要由政府定价，少数特种设备检验机构可自行定价，但也受到政府定价的影响和制约，市场主体的培育还不成熟，没有形成充分的竞争机制，同时，如果对这种安全服务的购买需求超过供给能力，到达一定“拥挤点”时，就会出现边际成本为正的情况，这种消费就会产生竞争性。特种设备法定检验具有非排他性，特种设备法定检验是强制性的，主要实行属地化管理，只要企业提出申请，检验机构就应当提供这种服务，同时，一个企业购买了法定检验这种安全服务后，不仅保障了自身设备的安全，也保障了周围人、物和环境的安全。

2.3 特种设备法定检验存在市场失灵的问题

●2.3.1 信息不对称引起市场失灵

信息不对称是指交易中的各方拥有的信息不同，可能造成交易过程中的道德风险，信息占有优势一方经常会做出偷工减料、以次充好等不负责任的“投机行为”，而信息占有劣势一方面临交易中的“逆向选择”，扭曲了市场机制的作用，造成市场失灵，形成“劣币驱逐良币”的局面。特种设备法定检验市场也存在严重的信息不对称现象，特种设备检验专业技术性强，被检单位基本上无法选择检验方案、使用的仪器设备、配备的检验人员，很难掌握被检设备存在的真实问题以及严重程度，只能被动的接受检验结果。此外，由于特种设备检验的复杂性和高风险性，形成较高的市场门槛，使得市场竞争以及资源流动受到较大限制。

●2.3.2 正外部性引起市场失灵

外部性是指一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况，当这种影响是有利的，就叫做“正外部性”。特种设备涉及公共安全，对某个企业特种设备的检验，同时也为周围的公共安全带来了保障，一旦发生事故将会对公共安全造成严重损失。例如，青岛11.22输油管道泄露爆炸事故共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失就达7.5亿元。要提高公共安全的保障力度，检验的成本和价格必然上升，而企业不愿意间接为公共利益买单，因此政府必须起到兜底保障的作用，对特种设备法定检验给予财政支持，以弥补市场机制的不足。

●2.3.3 责任机制复杂引起市场失灵

在我国现行的行政管理体制下，各地政府对安全负总责，因此检验机构不仅要对被检企业负责，还要对政府、对当地安全负责。政府在开展监督抽查或专项整治过程中，常常会将检验任务“分派”给检验机构，而不支付或无法足额支付检验费用，这些成本必须由检验机构自行消化。如果检验机构是政府所属的事业单位，所有成本最终由政府承担，如果检验机构是企业性质，这些转嫁给企业的成本会造成市场的严重扭曲。特种设备法定检验是强制性的，必须做到全覆盖，在一些偏远地区，由于差旅、仪器运输等费用的增加，检验成本将会大于收费，但相关检验机构必须承担，完全依靠市场机制难以调节。

3 从法学视角看，特种设备法定检验属于“准行政行为”

特种设备法定检验最早是作为行政许可存在的，是一种行政行为，具有较强的公共属性。这一许可被国家质检总局在行政许可改革过程中取消，被取消后特种设备法定检验应当划入准行政行为的范畴。

3.1 特种设备法定检验符合准行政行为的特征

准行政行为不是法律用语，是一个学术概念，我国现行法律、法规和司法解释中没有准行政行为的提法。学界比较有代表性的定义是“准行政行为是国家行政机关单方面作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为”。从准行政行为的定义看，特种设备法定检验符合准行政行为的特征。

●3.1.1 关于实施主体

主体性质是区分行政行为和民事行为的前提和关键。根据我国《行政诉讼法》的有关规定，做出行政行为的主体既包括行政机关，也包括法律、法规、规章授权的组织，准行政行为也是如此。从历史沿革看，法定检验作为行政许可时，实施主体是行政机关。随着行政许可改革的深入，法定检验由行政机关授权给了相关公益性事业单位。在各级机构编制部门和特种设备监管部门为这些单位印发的“三定”方案中，都明确赋予开展法定检验的职责，是国家行政授权的一种体现。在国家质检总局《特种设备检验检测机构核准规则》中规定，“从事监督检验的机构应当是公益性事业单位，或者是得到质量技术监督部门委托或授权的单位。”因此，在一定程度上可以说，从事特种设备法定检验的公益性事业单位具有法律法规授权的性质，与仅经过资格核准或资质认证的市场主体存在本质区别。

●3.1.2 关于法律效果

准行政行为具有预备性、中间性、辅助性等特征，通常是行政行为的一个组成部分或前置条件，对行政行为本身有直接影响，对行政相对人有间接影响。特种设备使用登记是一种行政许可，办理使用登记的特种设备必须经过法定检验。法定检验是使用登记的一个前置条件，未经检验或检验不合格将无法登记，因此对使用登记有着直接的法律效果。同时，经过法定检验是使用特种设备的必要不充分条件，虽不对相对人的权利义务产生直接的法律效果，但有间接影响。

3.2 特种设备法定检验属于准行政行为中的行政确认行为

准行政行为中的证明、鉴定、检验等确定性行为是行政确认行为。在我国行政法理论中，主流观点认为“行政确认”①2004年最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》中，使用了“行政确认”一词，表明行政确认已经不仅是一个学术用语，而是被有关国家机关所认可。但在理论和实践中，对行政确认的概念仍有争议。是指行政主体或法定授权组织依法对相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。例如，道路交通事故责任认定，医疗事故责任认定，伤残等级的确定，产品质量和安全的确认等。因此，特种设备法定检验是相关核准授权机构对特种设备安全状况这种法律事实进行确定和认可的一种行政确认行为，属于准行政行为的范畴。

3.3 特种设备法定检验在司法实践中具有可诉性

由于特种设备法定检验对相对人的权利义务产生了间接的法律效果，因此具备司法实践中的可诉性。例如，2011年，最高人民法院在对湖北省高级人民法院《关于特种设备监督检验所出具的<电梯验收检验报告>是否属于可诉行政行为问题的答复》（[2011]行他字第100号）中指出，特种设备检验机构出具检验报告的行为，“似可作为行政许可行为对待”。最高人民法院的这一答复并不完全准确，但由于准行政行为和行政确认还主要限于学理概念，因此这一答复又是恰当的。湖北省武汉市中级人民法院在对相关案件的终审裁定中，也认定特种设备法定检验属于具体行政行为和行政审判权限范围。

4 对特种设备法定检验改革的思考和建议

从经济学视角看，特种设备法定检验是准公共产品，从法学视角看，特种设备法定检验是准行政行为，不论从哪个视角看，特种设备法定检验都带了一个“准”字，这说明特种设备法定检验既不是纯政府行为，也不是纯市场行为，而是介于政府和市场之间的一种具有较强公共性和公益性的社会化行为，应当更多的由政府和企业之外的“第三部门”来承担。当然，在此定位之下，特种设备法定检验的管理体制、主要内容、工作模式、组织方式、监管机制等应当如何调整优化，是值得进一步深入探讨、细化设计的问题。

随着简政放权的深化，越来越多的准公共产品采用了多元化的供给模式，越来越多的准行政行为也采用政府购买公共服务的方式来提供，以减轻财政负担，激发市场活力。但是，无论供给模式发生何种变化，都应当坚持对特种设备法定检验本质属性的正确认识，才能保证特种设备法定检验体制改革沿着正确的方向不断前进。

[1] 陈钢，等. 21世纪特种设备安全科技发展战略[M].北京：国防工业出版社，2007.

[2] 宋继红.试论锅炉压力容器法定检验[J].中国锅炉压力容器安全，1996，02:12-14.

[3] 贾国栋.对我国特种设备检验监管的思索——基于新公共管理理论的视角[J].宏观质量研究，2013，02：36-43.

[4] 刘三江.顶层设计视角下的特种设备检验体制改革研究[J].宏观质量研究，2013，02：29-35.

[5] George A. Akerlof. The Market for Lemons:Quality Uncertainty and the Market Mechanism[J]. Quarterly Journal of Economics，1970，84（3): 488-500.

Analysis on Essential Attributes of Special Equipment Statutory Inspection——Based on Views of Economics and Jurisprudence

Lan Qi1Ding Rijia2Liu Sanjiang1
(1. China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)
(2. College of Management, China University of Mining and Technology (Beiijing) Beijing 100083)

This article emphasized on the concept of special equipment statutory inspection, from economical and juristic aspects respectively, to analyze deeply the essential attributes of special equipment statutory inspection, and presented views that the special equipment statutory inspection belongs to the quasi-public goods and quasiadministrative acts, thus provided theoretic foundation of special equipment inspection structural reform directory options.

Special equipment Statutory inspection Essential attributes

X924.1

A

1673-257X(2015)09-0054-04

10.3969/j.issn.1673-257X.2015.09.012

蓝麒(1981～),男，博士，主任，从事特种设备政策研究和法律事务工作。

2015-07-24）