为什么坚持土地财政

赵燕菁

十八届三中全会召开以后，相关文件提出“建立城乡统一的建设用地市场……允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等，影响非常大。在这个问题上，主流的经济学家基本上都支持废除土地财政，而我却认为废除土地财政是自毁长城，这是舆论的少数派。

城市的本质是提供公共服务

要厘清土地财政问题，就要从底层开始讨论，这就是对城市的本质分歧。

大多数学科对城市的解释都差不多，比如维基百科就认为人比较多的地方就是城市，社会学认为城市是工业、商业、信贷集中的地方，而城市经济学认为城市就是一个具有相对较高人口密度的区域。在实践中，人口多少往往也成为城市的划分标准，比如美国人口普查局规定聚居2500人以上的区域称为城市，2500人以下者称为村庄。但我认为制度经济学给出了更好的定义：城市就是交易公共服务的空间。

公共服务总要在一个地方卖，这个地方只能是城市而非农村。一个地方什么时候开始要修路、围墙、集市，只要有集体行动，开始共享这些服务了，就变成了城市。因此，城市的关键是公共服务而不是规模大小，比如英国的小镇，公共服务比中国还好，虽然人口少，但它们是城市。而我们的农民居民点即使有几千人上万人都不是城市。

原来做城市化最大的问题就是城市化的质量不知道怎么比较，如果按照人口数量，假定北京是100%城市化，纽约也是100%城市化，新加坡也是100%城市化，这三个城市都是同样的水平吗？肯定不一样。一旦将城市定义成公共服务交易空间，城市化的质量就可以比较了，不仅可以比较不同城市的城市化水平，还可以比较城乡间的城市化水平落差。

实际上，我们把政府的本质搞清楚以后，就知道，政府和企业、市场都是一回事。政府本身就是市场的一部分，多一点还是少一点取决于公共产品私人提供有效率还是公家提供有效率，如果政府提供效率更高，即便让私人进去，私人也是不行的。像厦门公共汽车就是典型的例子，原来说公共汽车能赚钱，于是政府退出来了，现在造成的结果是企业只经营赚钱的公交路线，这样的公共服务是不行的。

政府和市场并不矛盾，如果说市场是竞技场，企业是运动员，那么政府就是组委会和裁判员。高水平的城市化就像是高水平的比赛，不仅需要众多运动员的参与，更需要完善的赛事组织体系。政府最重要的职责就是设定执行竞赛规则，同时为市场提供公共服务。政府和市场并不矛盾，不能盲目认为政府比市场更高效，更不能一刀切地认为市场就比政府理性。

城市如何做到资本循环积累

要启动城市化，第一个条件是能将未来的收益补贴到今天来支持建设设施，然后把收益分年度偿还，这种模式的创新为大规模长周期的投资提供了可能。在这之前，传统经济规模是有限的，如果一定要硬干，像修大运河，隋朝这么大的王朝也支撑不了。

第二个条件，有了这种模式以后，接着要通过资本循环积累去改善公共服务。解放前，上海租界和华界的区别就是一个很好的例子：当时，租界对土地征税，地价每三年评估一次，评估之后土地增值收益再加税，所以，他们只要修一条路，房子马上就升值了。然后再加税，租界拿这个钱再修自来水管，形成了公共服务提供与征税的正循环，这样，租界公共设施的成本全部靠土地的升值来承担。相反，在华人住的地区，政府不对土地征税，土地升值的好处都归地主，因此，政府没钱去提供公共设施。这样发展下来，到1933年时，租界平均租金是每亩33760两白银，而华界平均租金是每亩1028两白银，相差极大，这就是当时城市化的差别。

城市化不同的阶段对投资有着不同的要求。初期，需要大量的固定资产投资，这和欧美国家已经完全建设好后怎样管理基础设施是不同的概念。和发达国家相比，现在中国的固定投资比例很高，我们就天天自己谴责自己，说要把固定投资降下来，把消费比重提上去。但这种观点是不对的，中国还处于城市化的初级阶段，相应的固定投资当然会高，之后才能考虑怎样设计收费机制把成本收回来。所以，城市化启动的关键是如何取得最初的资金。

不论是GDP还是固定资产投资，都只是一个总量数字，既不能反映效益，也不能反映结构，因此不能作为评估经济、制定决策的唯一标准。

过去投资太快不是要把投资降下来的理由，毕竟中国处于经济社会发展的初级阶段，人均资本存量还有很大提升空间。投资高增长背后的无效和低效投资才是真正要解决的问题，这部分投资必须降下来，以遏制不断恶化的债务风险和产能过剩。对于真正有利于人民生活和经济长远发展的公共投资来说，我们的确应该给予更多的资金支持，这也是城市化的基石。

土地财政支撑了中国的城市化

那么，为什么改革开放后的中国启动城市化一定要采用土地财政？事实上，是因为中国不具备别的国家的条件。在传统中国历史上，信用制度并没有大规模建立起来，只有在非常小的范围之内，熟人才可以借钱，中国农村的信用规模很小，两三天可以借，两三年就很难借了。

中国有过一次机会，可以直接从土地私有制度发展现代化。刚才的例子中，上海的租界和华界就是两个城市。后来，非租界的华人居住区也开始学习租界，开始对土地评估征税，上海就成为了中国发展速度最快的城市。1911年的时候，上海人口不到一百万，而到了1936年，上海大概有540多万人口。随后，中国其他城市也开始学习上海的这种发展模式。

抗日战争打断了这种良好的进程，到新中国成立以后开始计划经济，规定土地不能交易，中国的城市化就进入了另外一个阶段，但依然靠工农业剪刀差的积累，所以大家勒紧了裤腰带，把农业省下的钱都投到工业上，到了上世纪80年代的时候还用几十年前外国人修建的基础设施。所以，公共服务产品这一块的投入欠账累累。

改革开放后，我们如何启动城市化？中国在独特的起点上，和近代上海城市化的启动、欧洲当时城市化的启动是不一样的，没有私有产权，你找谁抽税？

但是，中国与其他国家和地区不一样的地方在于：土地是公有的。因此，中国启动城市化就可以放弃低效的内部原始积累模式，用土地信用为基础来积累原始投资。这个突破是从深圳特区开始的，当时深圳就学香港的土地财政，对土地进行有偿使用，到1998年房改、2003年开始土地招拍挂制度后，中国地方政府更多地利用土地来发行债务，土地财政发展迅猛。

实际上，中国的土地就成了一种特殊的货币，地方政府通过土地财政一下就变强了，土地财政效果开始了中国城市化的大发展，中国原始资本积累的速度之快、之巨，超过了改革之初最大胆的想象。

同时，土地财政也加速了产业的原始资本积累进程。在中国税收这么高的情况下，为什么中国工业品的价格这么便宜，具有全球竞争力？就是因为补贴，不是中央政府补贴，而是地方政府拿土地补贴。外商来中国建厂，很多地方政府为了招商引资，一上来就直接把工厂送给厂商，政府出折旧。政府怎么出？就是卖土地而不是从财政拿钱去贴，比如三星到西安，当地政府就补贴上百亿元。

美国从建国至1862年近百年间，美国都是直接没收了印第安人的土地而不是征地拆迁。当时联邦法律规定，创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分，土地出售收入在联邦政府收入最高年份达到48%。反观中国，2012年，中国国税收入11万亿元，如果达到当年美国同样的48%比重，土地相关收入就应该相当于5万亿元，而实际上，2012年中国“土地财政”的总收入不到2.7万亿元。换句话说，当年美国直接没收的土地，就相当于我们今天征地拆迁拿的地，只是美国政府付出的是零成本，而中国政府要将土地拍卖款中的60%左右用作拆迁补偿款。按比例来讲，美国是真正靠卖地起家的。

土地财政并不是天生的恶魔，在中国当前的约束条件下，土地财政的确为突破城市化融资瓶颈立下了汗马功劳。但是，在地方政府以GDP为纲的官员考核机制下，地方官员逐渐把土地财政当成了一种制造政绩的工具，开始不顾经济效率和社会效益的大肆卖地，而且由于缺乏公共监督，中间产生了大量的贪腐现象，这和美国的土地财政相比已经变了味。

土地市场是另外一种股市

中国土地价格为什么这么高？是因为我们把七十年的土地收益折现到今年，七十年都不能再加税，折现的这个钱必定要多。换句话说，相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以为有持续税收的项目融资。

因此，土地不是财政不是收入，对地方政府来讲是融资。

如果把城市的地价看作股票，我们就可以解释很多现象，比如说经济发展起来要有强大的金融做支持，所以大家觉得股市低迷等现象很反常。其实，中国股市不低迷，因为我们的土地市场是另外一种股市，土地市场的融资效率高于股票市场的融资效率，所以大家的钱都跑到土地市场融资了，很多大企业进入房地产都是拿它来融资的。中国房地产的本质就是融资，中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红。这个要承认，否则土地财政怎么说都是很没道理的东西。

从这个角度出发，我们也可以认识到，中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念，我们的房价已经包含了公共服务，而美国买了房子之后，还要每年交房产税来购买公共服务，就是等于三十几年之后把房子再重新买一遍。所以，很多经济学家都拿中国的房价与美国的房价直接进行对比，这是不对的，中国的房价中包含了70年的公共服务，应该更贵。

长期以来，发达国家的经济遥遥领先，因为它有资本大量的输入。刘易斯曾把全球城市化高速发展和低速发展的城市做了对比，发现所有高速发展的城市都是负债的，找别的国家借钱。但中国在采用了土地财政模式后，城市化高速发展，不但不缺钱还借给人家钱，依托这种模式，不但中国的产品横扫全球，中国产品更经常性遭遇反倾销。以往，反倾销是对付其他更发达国家的经济工具，现在却被用来对付中国，就是因为中国产品背后高效的融资模式，你撑不住就死了，为什么我能撑得住，是因为我有融资，我把你弄死我还活着。

利用土地财政，我们也可以更好地理解中国的通货膨胀。从根本上说，通胀的发生就是货币因素，货币多了就贬值，这样物价就上涨了。从1996年开始，中国的M2才开始超过GDP，到了2012年，M2的余额达到了97.42万亿元，而GDP的比值达到了190%。与之相对的，我们看到中国几次通货膨胀都发生在1996年之前，1996年之后经济长期保持了较低的通胀率。为什么？是因为之后有了更吸钱的东西，把货币都吸走了。具体而言，1998年开始房改后，“城市股票”正式“上市流通”，货币需求急速扩大;2003年房地产行业被定位为支柱产业后，房价一路上升，高涨的房价在吸收巨量的货币。

中国货币高增长带来的价格影响的确更多地体现在了资产上，而不是日常消费品，因此看上去CPI并没有其他新兴经济体那么高。但这并不意味着人民的实际购买力提升得更快。土地收益折现实际上将更高的土地价格转嫁给房地产企业，房地产企业再转嫁给消费者，变相降低了消费者的实际购买力。

而且，大量的信贷和社会资源向房地产企业积聚，对新兴产业的融资产生挤出效应。这两个因素导致中国的经济转型愈发困难。未来要想实现产业转型，必须遏制房价的畸形上涨，降低经济对房地产业的依赖程度。

土地财政的问题和对策

土地财政也有问题，最大的问题就是容易在金融上出问题，因为土地变成股票市场了，股票市场所有的风险也会在土地市场上显现。

第一个问题，在土地财政的模式下，买房子一定是冲着投资的效益去，包括刚需的这些人。比如厦门保障房的房价只是市场价的70%，但大家都不买，因为按照厦门保障房的规则，保障房如果要退，房子只能卖给政府，而且卖价与市价不同，比如之前是100块钱买的，卖的时候，政府把折旧加上，只还你七八十块钱，这个房子不是升值而是贬值。

第二个问题就是加大了贫富差距，中国分有财产和没有财产两类人。单论工资带来的贫富差距其实没那么大，真正的差距是有没有财产，所以有房子的人和没房子的人，十年前和十年后差得很远。

第三个问题是占有大量资源。与虚拟股票不同，“土地财政”会制造大量“鬼楼”、“鬼城”。

第四个问题是土地财政有可能导致金融风险。2012年，中国土地出让金为2.69万亿元，但土地抵押贷款总额为5.95万亿元。

土地财政的资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此淹没了真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。

解决之道就是将土地财政转成税收财政，但是这条路是否行得通？

现在，中国从土地财政转向税收财政面临着几个门槛：

现在中国的税负水平很高了，2012年税收收入超过11万亿元，再加一个税不知道怎么加。如果在加税的同时进行平衡性减税，又不知道该怎么减。因为，中国的税收以间接税为主，间接税占了70%以上;企业也算上了的话，实际上92%都是间接税。个人给国家直接交税占的很少，不到6%左右，加上个人代扣的，在提高个税起征点后，个人直接交给国家的只占了2%，居民税赋痛感不强，像美国、欧洲等国，百分之六七十都是直接税，这些国家一减税就可以减到个人账户去，而中国减税就减到企业账户去了，税收减少量大。

同时，从土地财政转向税收财政还面临着财务和政治风险。放弃土地财政，就是要地方政府放弃3万亿元的土地收入和1万亿元的房地产相关税收，那么，这部分地方收入的损失靠中央退税来弥补？这是不太可能的。如果把要财产税征到老百姓个人头上去，老百姓工资没有增加，突然增加一个税，也是行不通的。

在现在的情况下，如何改进土地财政？主要是按存量和增量来分别进行操作。一句话，存量是逐步过渡到财产税，增量还是走原来的路，这个效率高还好用。未来，我们不是完全在现有的土地财政一条路走到黑，而是要通过设计良好的、覆盖面广的保障房体系让老百姓可以有条件地拥有资产。当然，最为重要的是要推进人的城市化，从以前对厂商补贴土地到以后补贴劳动力，解决公共产品消费者的身份难题，保障房采取先租后售的模式，减少人口流动，帮助家庭快速完成原始资本积累，为劳动力资本的城市化创造前提。

土地财政在城市化不同的阶段有不同的作用：在过去，地方政府通过土地财政进行了招商引资，启动了工业化;现在，通过土地财政兴建了基础设施，启动了城市化;未来，我们还要依赖土地财政来补贴劳动力，启动人的现代化。

在城市化完成后，我们是否还需要土地财政？深圳的地在十年前就卖光了，深圳税收收入占深圳政府收入的93%以上，来自土地的收益已经微不足道。虽然没有了土地财政，但深圳现在也没有垮掉，这个城市的税收照样在全国名列前茅。事实上，由于已经完成了原始资本积累，道路桥梁等已经修好了，修好了还融什么资，那时没有土地财政就是很正常的事情。所以，我们现在一直说土地财政会把以后的政府整死，其实等到原始资本积累完成了，这个是不治自愈的病，不用过分担忧。

最后，对每个国家不同的发展阶段而言，没有哪个固定的模式是十全十美的，即便是税收财政，国外就曾经历了无数次金融危机，人家都没有放弃税收财政，而中国土地财政才试不到三十年，好好的却要放弃。我们要明白，制度自然有它的潜力和成长，有一些是需要去完善的，而不是简单地抛弃。

从根子上讲，应当改变地方政府官员的考核机制，降低官员对GDP和投资的热度，避免不计成本的非理性土地财政。从现实上讲，应当尽快完善公共投资和服务的融资机制，一方面不能单纯依靠政府力量，应大力发展公私合营（PPP）模式，引入社会资本，拓宽资金来源。另一方面不能单纯依靠银行体系融资，应尽快剥离城投公司的政府融资职能，健全市政债融资体系，降低融资成本，缓解期限错配，化解金融风险。