台湾水土保持的特点及几点启示

杨进怀

(北京市水务局，北京 100038)

台湾水土保持的特点及几点启示

杨进怀

(北京市水务局，北京 100038)

水土保持；特点;启示;台湾；北京

台湾山坡地面积占总面积的73%，水土保持是台湾生态环境建设与保育的重要工作。台湾通过立法，确定水土保持范围，推行水土保持计划、水土保持技师和水土保持施工许可证等制度，加强水土流失监测，推广新技术应用，组织动员全社会力量保护水土资源，实现永续发展。台湾的许多做法值得北京学习和借鉴。

1 依法保护管理水土资源

1.1 1976年颁布了《山坡地保育利用条例》

台湾1976年颁布了《山坡地保育利用条例》，此条例规定海拔100 m以上，或海拔100 m以下但坡度在5°以上的地区，必须做好水土保持工作，而且明确综合运用工程、农艺和生物等措施，防治冲蚀、崩塌、滑坡、泥石流等灾害，涵养水源、保护自然生态景观。

条例要求山坡地应按照自然地形、地质条件、植被状况、生态与资源保育状况、可利用程度，结合区域规划或都市规划，划定各种使用区，实施测量，办理登记。全台湾山坡地面积占总面积的73%，其中：国有林地、保安林地、实验林地占46%，其他山坡地占27%。

条例要求在山坡地从事各类生产建设活动都必须做好水土保持工作。要求山坡地的经营者、使用者、所有者必须按照水土保持主管机关的技术规范和时限要求履行好水土保持义务。违法处罚不仅采取行政处罚，而且突出刑责，刑期短则6个月，最长可达12年。

1.2 1994年颁布了水土保持法

1994年，台湾颁布了水土保持法，此法进一步阐明了水土保持的宗旨是保育水土资源、涵养水源、减免灾害、促进土地合理利用、增进国民福祉。一旦经主管机关公告为法定山坡地后，在该土地上进行任何开发利用活动，则与水土保持关联，必须遵守水土保持法，并依法确定了一般水土保持区和特定水土保持区。

将一般水土保持区确定为：集水区(小流域)、农林渔牧地开发利用、开矿凿井取土、修建公路铁路沟渠、山坡地开发建设、海岸湖泊水库沿岸保护、沙漠沙滩沙丘地带防护、都市计划的保护区等方面。

将特定水土保持区确定为：水库集水区，河川上游、海岸、湖泊沿岸、水道两岸需特别保护地区，沙丘沙滩风蚀严重地区，山坡坡度陡峭危害公共安全地区，以及其他对水土保育有严重影响的地区。

1.3 依法确定了做好水土资源保育的手段和方法

通过依法依规编制水土保持计划，调查水文、地形、地质、土壤、植被、土地利用，落实开发整地、边坡稳定、安全排水、植被绿化、临时防护等各项水土保持措施。

实行水土保持技师和核发水土保持施工许可证制度。通过水土保持技师签证来落实科学防治，规范管理。开发建设项目投资在2 000万台币(约合500万人民币)、或动土面积超过2 000 m2、或挖填土方总和超过5 000 m3的水土保持计划必须经过有资质的单位和技师签证。而一般对农路等路基宽度小于4 m或长度小于500 m、农用地坡面面积小于2 hm2、改善维护现有道路路基面积小于2 000 m2、建筑面积小于500 m2等的生产建设项目采取简易水土保持申报书办理，简易水土保持的责任主要由当事人与主管机关承担。

通过核发水土保持施工许可证制度，来强化对破坏及影响水土资源行为的刚性约束。具体流程是对开工规定(向主管机关缴纳保证金，为水保计划总工程造价的20%～30%，申领施工许可证)、施工检查(10 hm2以下每3个月至少检查1次，10 hm2以上每2个月至少检查1次)、计划变更(差异对照)、临时防护(防台风度汛措施等)、申报完工(完成计划的各项规定)、完工检查(主管机关验收合格后发放证明书，退还保证金)的系统化、全过程监管，从而将生产建设行为对水土资源的影响降到最低。

2 强化公共治理保护管理水土资源

台湾的地形由于中央山脉纵贯全岛，导致台湾地形高低海拔落差极大，河流分东西向分别流入太平洋和台湾海峡，坡陡流急，水土保持难度极大。而且台湾位于台风路径与地震发生带交会处，灾害威胁较高，多年平均降雨量在2 500 mm左右，强降雨产生的水土流失导致崩塌(占63%)、滑坡(占17%)、泥石流(占20%)等坡地灾害时常发生。为此，台湾通过强化公共治理加强对水土资源的保护，强调平时重于灾时、地方重于中央、软件重于硬件。具体做法包括：

(1)对水土流失导致的可能发生坡地灾害的地区(小流域)进行调查，确定是否存在雨水足够多(集雨面积大于3 hm2)、土石堆积物足够多(地质条件、历史灾害)、坡度足够大(坡度大于10°)。

(2)划定影响范围，建立灾害影响档案，截至2014年5月20日，全台湾受泥石流威胁的小流域有1 671条、涉及159个乡镇684个村48 005人。

(3)采取工程与非工程措施预防，其中工程措施主要是通过导流、拦挡、加固等措施进行防治，而非工程措施则主要是通过监测降雨过程，根据天气预报，进行综合判断，需要时发出预警，从而实施避险转移。在非工程措施的实践中，由于山区雨量站分布密度不足，无法确知当地实际降雨，影响预警精度；发生泥石流等灾害之地多为偏远地区，救援时很难快速进入；应对灾害很难仅靠公共部门，而社区居民自救防卫的能力成为关键性因素等，针对以上几个问题，从2005年开始，台湾水土保持局选定了1 387位水土保持防灾专员，强化基层社区自主防灾能力建设。

水土保持防灾专员负责自主雨量监测上报、预警信息传达、协助转移避难、强化泥石流灾情通报机制和社区防灾组织建设。水土保持局加强社区防灾能力建设，通过三个阶段进行推动：第一个阶段是组织社区和水土保持防灾专员对环境情况进行调查，主要调查历史灾害、防灾救灾资源、避难场所、其他重要场所；第二个阶段是对居民情况进行调查，主要调查保护对象、弱势群体、防灾救灾组织；第三阶段是进行演练，主要包括防灾地图绘制、防灾器具使用练习、模拟灾害预防演习。通过以上三个阶段，提升社区居民防灾意识、公众参与凝聚人心、寻找最合适的社区防灾方案。

3 加大投入、突出科技保护管理水土资源

台湾的水土保持可以说是由政府、大学、科研单位和民众四轮驱动，同时积极开展对外合作，形成全社会关注水土保持、全民参与水土保持、各行各业加大投入水土保持的局面。水土保持法要求：各级主管机关及有关机关应按年编列计划，筹措经费，用于水土保持所需的治理、维护、推广、教育、宣传、试验研究；明确修建水库、铁路、公路、其他道路、沟渠时，应在施工预算内编列水土流失治理及维护经费；同时明确政府每年必须编列专项经费用于日常水土流失治理与维护、应急水土流失治理与维护、水土流失调查研究与技术推广、开展国际交流与合作、以及其他水土流失治理与维护费用。

同时，台湾认真总结1999年9月21日大地震、2009年莫拉克台风等自然灾害教训，加大科技应用，提供公共服务。在水土保持局建立泥石流防灾中心，建立固定泥石流观测站、移动观测站、简易观测站，图文并茂地向社会发布泥石流灾害信息，用户可通过网站、手机了解自己身边的水土流失和泥石流灾害情况。

4 对北京水土保持的启示

北京的山区面积所占比例、自然地貌地形禀赋条件、经济社会发展水平、民众保护水土资源的生态文明意识等等都与台湾相近。因此，要加大两岸同行之间的交流，互相分享智慧，为中华儿女造福。台湾水土保持的一些做法值得借鉴，对北京具有重要的启示意义。

一是依法保护水土资源。北京正在开展水土保持条例的立法工作，台湾水土保持法中的许多可操作细节值得借鉴，可更好地落实人大代表提出的水土保持条例立法要“以问题为导向、改革为导向、公共治理为导向”的要求。

二是构建科学的水土保持制度。台湾通过构建水土保持计划、技师签证、核发施工许可证、政府及涉及水土保持的相关部门年度预算、水土流失调查分类公告、科技示范、防灾减灾能力建设、国际合作等制度，形成了全方位的水土保持管理格局，有效地应对了台湾自然灾害频发问题，支撑了台湾经济社会的可持续发展。北京在保护水土资源中，在实施“山、水、林、田、湖”一体化保护的水生态建设中，在完善水土资源保护的体制机制中，可借鉴台湾的一些成熟做法。

三是加大科技应用。做好水土保持工作，涉及水文、地质、土壤、生态、土木工程、环境工程、市政工程等多学科、多领域，要准确把脉自然，问诊大地，了解规律，必须依靠科技的力量。台湾在监测、预报、预警、模型分析应用等方面，充分调动大学、研究所的力量，联合攻关，与生产结合，解决实际问题等方面的做法值得我们借鉴。

(责任编辑 李艳霞)

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杨进怀(1967—)，男，宁夏彭阳县人，副巡视员，教授级高级工程师，主要从事水土保持、农田水利等方面的管理工作。

2014-11-28