武警部队应急救援联合指挥研究

◎ 张志 谭翔

武警部队应急救援联合指挥研究

◎ 张志 谭翔

突发事件应急救援行动参与处置力量多、指挥体系杂、控制难度大，本文根据武警部队“以军为主、双重管理”的特点确定联合指挥原则，对联合指挥流程中的情报信息、运筹决策、行动控制、综合评估四个主要模块进行了初步分析，指出应急救援联合指挥需要重点把握体制机制建设、应急准备工作、组织指挥能力和一体化保障等环节。

武警部队 突发事件 应急救援 联合指挥

近年来，武警部队在应对重特大突发事件时，往往是多力量、多地域、多方向、多战线同时展开行动，在救灾时间紧迫、任务频繁转换的情况下，用兵手段多样、目标地域广泛、内外环境复杂、指挥协调困难，涉及部队与地方、武警与解放军、内卫部队与武警部队、前方与后方等各种关系，对应急救援联合指挥提出了新的更高的要求。

1、现状分析

自2003年抗击“非典”事件之后，我国逐步建成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、武装力量发挥突击作用、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。

武警部队具有“以军为主、双重管理”的特色，分布在全国县以上单位和地区，在突发事件应急救援方面，具有响应速度快、覆盖范围广的优势。但是，在联合指挥上仍存在以下不足：

1.1 多力量联合救援行动制度不健全

目前多力量联动的依据主要是《中华人民共和国突发事件应对法》、《军队参加抢险救灾条例》、《军队处置突发事件总体应急预案》、《武警部队处置突发事件规定》等法律规定，但还需要进一步制定相关法规的实施细则，对行动的原则、目标、任务、人员、训练等需要进一步做出详细规定。尤其是当前法规对武装力量遂行应对重大突发事件任务的启动问题，缺乏具有可操作性的规定，例如，2008年汶川抗震初期急需大规模武装力量参与救援，但因没有相应的明确规定，只能依靠有关部门按习惯做法，启动预案，完成救援力量的调集与部署，其基本依据大多是上级指示和以往经验，这就导致预案乃至行动本身的合法性降低，让本应由法律、法规来调整的事项，主要交由经验、习惯来“负责”。顶层设计的问题解决不好，难以提升力量联合的有效性和持久性。

1.2 应对过程中的协调联动仍不顺畅

协调联动主要包括灾情信息共享、协调组织应对和联合出动三个层面。目前仅在灾情信息共享方面就是“老大难问题”，以至平时不联、战时难动。造成灾情信息共享不畅的原因，一方面政府各部门多采用文件的传统方式报送部队，这种信息共享方式无法满足应急时限的需要，因此部队感到地方政府各部门报送的灾情信息慢。另一方面由于部队系统的特点，使得很多地方部门感到与部队联系困难。这些都造成了灾情信息共享不够快速及时。

1.3 应急体系中的专业力量较为薄弱

2008年汶川抗震救灾中，由148名解放军某部工兵团救援队员，44名地震局专业技术人员，22名武警总医院医疗救援人员组成的国家地震灾害紧急救援队，历时15天，依靠专业的技术知识和强有力的装备支持，成功救出372人，充分显示了专业力量的优势。但就总体而言，由于国内的专业救援队伍人数偏少，在日见频繁的严重自然灾害面前显得力量缺乏。在救援人员所占人口比例（专业救援人数/万人）方面，德国是2.14，法国是1.73，美国是0.15（未含消防专业救援人员），丹麦是2.31，我国仅为0.011，与发达国家相比，我国的应急救援专业队伍人才严重匮乏。

1.4 形势任务对联合指挥要求更高

武警部队参加的应急救援行动，战斗任务与战略目的往往趋于一致，救援行动直接服从和服务于政治需要，这就导致战术行动的战略作用增值，“战术性联合行动”应运而生，并凸显了专业力量的作用，从近年来应对重特大突发事件的行动实践看，虽然决策层次很高，但参与的部队规模并不大，依靠“人海战术”应对突发事件已经成为历史。

从应急救援联合指挥的发展趋势不难看出：联合事务范畴日趋扩大化，需要更新观念拓宽视野；联合行动日趋战术化，对部队基层指挥员提出更高的要求；联合指挥日趋一体化，需要不断提高复合型指挥人才的能力素质；联合指挥机构日趋常设化，需要不断完善警地协调机制；联合指挥方式日趋现代化，需要加强应急平台建设和基础信息资源的融合共享。

2、武警部队应急救援联合指挥的原则和流程

在信息化条件下，需要坚持“信息主导、平战结合、科技支撑、速战速决”的指导思想，不断夯实武警部队应急救援行动的理论研究基础。

2.1 武警部队应急救援联合指挥的原则

2.1.1 依据响应等级，确定行动规模。根据突发事件危害程度、影响范围、地理环境、民情社情等条件，以及《突发事件应对法》等法律规定和相关预案，决定了突发事件应急响应等级，以此合理确定联合救援指挥机构的组成，联合行动的规模，以及武警部队投入使用的力量大小。既不能因兵力不足或采用“添油”战术影响联合行动效果，使事态恶化局面失控；也不能超规模用兵而造成“应急过度”，产生不必要的负面影响和损失。

2.1.2 着眼合力生成，把握用兵结构。武警部队参加联合应急救援行动，无论是处于主导还是配合地位，与其他力量密切协同是取得行动胜利的先决条件。与其他力量协同主要表现在两个方面，在结构上，各种救援力量构成比例要适当；在行动上，要与其他力量步调相一致，这样才能保证武警部队与其他力量的整体协调。联合指挥必须根据目标、任务或行动阶段等要素，协调武警部队与其他作战力量的行动，适时调整指挥控制关系，对执行主要任务、主要目标、重要行动阶段的救援力量实施主要控制，其他力量配合行动，从而保证各力量在具体行动上的协调一致。

2.1.3 突出救援效果，实施精准救援。灾害事件突发性强、情况变化急剧，应急救援行动节奏快，指挥反应的时间缩短，有利时机稍纵即逝。必须建立良好顺畅的内外关系和高效合理的指挥运行机制，充分运用现代技术手段，对承灾体受损情况、救援目标选择、兵力与资源使用、行动时间与空间安排等重要指标进行精确计算评估，周密组织各种应急力量在各方向的现场救援和保障行动，实现应急救援联合行动的精准、高效。

2.1.4 关注行动转换，把握力量衔接。在联合行动的组织准备和组织实施过程中，既要对部队和地方的应急力量、救援计划、行动实施、情报信息以及后勤装备保障等各个方面进行控制协调，又要根据具体的联合行动目标、现场队伍、现有手段和现场环境条件等诸多影响因素，正确处理目标、时间、空间之间的关系。具体运用上，一要根据联合行动过程中的任务变化，适时转换行动主体作为应急、预备、机动、保障四种力量的角色；二要根据联合行动的对象变化，及时调整行动方案；三要根据承灾体随突发事件发展演化的情况变化，及时变更应急救援技战术方法。

2.2 武警部队应急救援联合指挥的流程

以武警部队指挥员和联合指挥机构为主体，以应急救援力量为指挥对象，按照情报信息、运筹决策、行动控制、综合评估等四个主要模块进行联合指挥流程分析。

2.2.1 情报信息。由于条件和手段有限，武警部队对于承灾体相关信息相对缺乏。必须着眼警地各自的情报优势，实现优长互补，加强信息交流共享，按照横向互联到边、纵向贯通到底的要求，实现联合获取与实时共享，构建与应急指挥相适应的情报信息机制。对于收集得到的情报信息要进行鉴别，包括其真实性、准确性和可用性，识别出对当前联合指挥有用的情报。通过联合指挥机构和指挥人员进一步研判分析，对不同来源的情报信息进行相互印证，找出关键问题，对事态发展变化做出科学判断。情报的价值在于使用，需要指挥机关进行有效的信息管理，做好上传下达，并视情通报友邻。在情报信息环节，还要做好受领任务、下达预先号令、计划安排工作、准备报告建议、组织战备等级转换、开设指挥所、建立指挥信息系统等应急响应的组织工作。

2.2.2 运筹决策。武警部队指挥员和联合指挥机关在掌握情况的基础上，对联合行动的目的、规模、主要方向等重大问题提出的初步设想，确定联合行动方针，定下联合行动决心。为实现上级战略意图和联合行动决心，需要根据情报信息研判情况，结合上级安排的任务和现场实际，在风险评估基础上，科学、准确地制定联合行动计划。联合行动计划主要内容包括：情况判断结论，上级意图和行动任务，友邻任务、责任区划，各部队的编成、配置和任务，主要行动及阶段划分，联合指挥机构的组成、编组、配置位置和开设时间与转移的方式方法，联合行动协同事项，完成行动准备的时限等。其中，各阶段情况预想和具体行动方案是联合计划的核心。与此同时，还要同步完成行动前的组织局部动员，联合协同，组织行动、政治、后勤、装备保障，组织现场管制，组织针对具体任务的应急训练，组织联合检查指导联合行动准备等。

2.2.3 行动控制。在联合行动展开后，为了实现战略意图、达成联合行动目的，依据人为干预条件下的承灾体变化及各方面的情况，通过指令、反馈、分析、纠偏、调控等一系列措施，进一步掌控部队，有效把握行动态势，使各应急力量适应现场情况的发展变化。行动控制的过程，也就是对武警部队及其它应急力量实施不间断指挥的过程。其内容主要包括：监视现场情况、督导联合行动、调整力量布势、预测和评估行动效果、组织行动转换、修正决心和调整行动，以及组织行动结束等内容。联合行动的控制环节，既是联合指挥的基本职能和重要环节，更是指挥员高超指挥艺术的具体体现，需要战役战术指挥员具备战略意识，敢于并且善于机断行事。

2.2.4 综合评估。联合指挥综合评估是贯穿联合指挥全过程的动态活动，包括对指挥主体（指挥机构、指挥人员）及其指挥活动和组织行为的判断与评价，也包括对指挥对象的行动效能、损耗情况、救援效果、任务完成情况等的统计与评估。需要指出的是，综合评估实质上基于承灾体在人为干预条件下的信息反馈，应灵活运用各种侦察情报手段，及时收集参加联合行动的应急力量反馈信息，全面、准确获取面向承灾体的客观、真实数据，进行科学预测和评估，力求评估结论准确可靠。依据评估结论，合理确定后续活动、力量使用和行动方法等，辅助指挥员和联合指挥机构的科学决策。

3、武警部队应急救援联合指挥应把握的重点

武警部队应急救援联合指挥的政治性强、组织复杂，处置力量多、指挥体系杂，控制难度大、协调要求高，必须密切协同、全力配合，形成应急救援力量的整体优势，取得科学的行动效能。

3.1 完善应急救援联合指挥组织结构

武警部队要以双重领导体制为基础，进一步充分整合各级各类指挥组织机构以及其他应急资源，理顺不同部门、不同地区之间以及地方政府与部队力量之间，在应急救援联合指挥方面各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等，完善高层议事协调机构、常态化联络机构、基层组织机构的组织结构支持，根据任务性质明确党政各个部门、军警各种力量的具体职能、协调方法以及组织指挥关系、权限、程序、职责等，建立“三位一体”的党政军联合指挥组织结构体系。

3.2 探索应急救援联合指挥机制创新

当前，制约联合行动效能的最大困难是指挥关系不顺，但是如果一味等待制度改革，最终难免陷入“体制恐慌”的盲区。要走出这个盲区，就必须通过动态的机制调整完善相对静态的体制方面的不足。武警部队垂直型指挥机构要与地方政府应急管理机构有机街接起来，武警部队根据突发事件的类别积极发表处置建议，要自觉服从地方联指统一指挥，认真贯彻军队联指指示要求，积极主动与友邻单位建立协同关系，受领联合指挥机构赋予的任务，接受上级军事机关的垂直领导，指挥所属部队遂行任务。进一步明确武警部队内部的指挥关系，执行森林灭火任务时，由森林部队现场最高指挥员对一线灭火行动实施指挥；专业抢险救灾行动则由水电交通部队现场最高指挥员实施指挥。

3.3 加强警地应急预案对接和联动预警

要根据上级任务要求，结合本地实际，依托本级军事机关与地方政府应急办、国土资源、水利、林业、交通、公安、安监、卫生、气象等部门，吸纳地方的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方案计划，统一制定警地对接的应急预案，使之基本形成“上级与下级相衔接、行动与保障相配套”的应急预案体系。同时，要注重有效整合警地情报信息，确保预案的科学性和可行性。要充分发挥武警部队点多、线长、面广的区域优势，加强对任务区域灾情情报信息的收集掌握力度。同时，积极与地方主管部门沟通联系，构建“纵向到底、横向到边”的灾情预警信息网络平台，及时、准确、全面地了解掌握可能发生重特大突发事件的情报信息。要充分发挥地方业务部门基础数据丰富、专业力量雄厚、技术装备先进、信息网络健全等资源优势，通过会议、简报、要情通报等形式，建立警地互通和信息共享机制，根据国际、国内灾害事件形势和任务区域及周边灾情动态，定期交流研判相关情报信息，为指挥决策提供依据，确保行动实施的科学性和有效性。重点掌握影响救援行动效能的情报信息，切实做到对承灾体干预效果的监测监控，对行动过程中地方通报或部队收集的重点情报要即时核查研判、即时上传下达、即时处置反馈，为及时稳妥处置各类突发情况赢得先机。

3.4 提高武警部队指挥员的组织指挥能力

各级指挥员特别是中高级领导，平时既要主动了解掌握世情、国情、军情，掌握国家经济社会发展和军事战略指导方针，又要掌握应急救援行动急需的政治、科技、经济、社会、文化、法律等方面的知识，必须跳出自己的部门和专业局限，树立全局意识，善于从全局思考问题，努力使自己成为统筹警地联合遂行应急救援任务的复合型人才应急救援行动的社会属性，要求各级指挥员不但要善于处理好军事方面的事务，还要学会处理涉及地方的民族宗教、媒体应对等事务。

3.5 打造警地一体化的应急救援保障平台

应急救援保障要从观念上、理论上和实践上与任务接轨，做到“战场”与“市场”衔接融合，实施联筹、联运、联供、联医和联修，积极打造自我保障与支援保障相结合、建制保障与区域保障相结合、部队保障与地方保障相结合的新平台。要积极适应信息技术发展，结合国家应急平台体系建设，实现武警部队从单一指挥手段向复合指挥手段转变、从应急通信独立构建向多网融合转变、从传统分析向专业系统辅助决策转变，充分利用公共信息资源、运用各类专业优势资源，使应急救援要求与指挥机制、指挥手段应用与资源利用有效结合，推进武警部队应急救援联合指挥手段的现代化建设，努力实现实时灾情感知、高效指挥控制、立体机动突击、联合力量救援、科学安全防护、精确综合保障的目标。

作者单位: 武警警种学院交通系

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