水土保持基本国策刍议

徐建明,乔殿新

(1.烟台市莱山区水利局,山东 烟台 264003； 2.水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持基本国策刍议

徐建明1,乔殿新2

(1.烟台市莱山区水利局,山东 烟台 264003； 2.水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；基本国策；实施；问题；建议

1993年，国务院在关于加强水土保持工作的通知中，确定水土保持是我国必须长期坚持的一项基本国策。20多年来，水土保持基本国策在实施中取得了积极进展和成效，也遇到了一些异议和困境。分析了水土保持基本国策的确定背景和政策实施情况、面临的困难和问题，提出了思考和建议。

《国务院关于加强水土保持工作的通知》(国发〔1993〕5号)指出：“各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”20多年来，水土保持作为国家为数不多的基本国策，在积极发挥保护水土、减轻灾害、改善生态、促进发展的功能和作用方面取得了重大进展和成效。水土保持的基本国策地位颇受关注，但社会上也有一些不同的声音和说法。

1 基本国策的确定

1.1 基本国策定义

基本国策说法颇多，但普遍认为基本国策是国家赖以生存发展的基本准则和保障，是立国、治国之策当中最基本的政策，是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义问题的系统对策，具有高层次、决定性、广范围、长时效等特点。任何基本国策，都会对国家全局的政治稳定、经济发展、社会安定产生重大影响。因此，基本国策在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供依据。我国第一个基本国策是计划生育，诞生于1982年(党的第十二次全国代表大会报告)。

1.2 基本国策概况

(1)管理部门。社会上普遍认为基本国策是由全国人大负责管理，但实际上国家目前没有确切的负责部门。

(2)确定形式。基本国策的确定形式，目前没有明确规定。从现有的基本国策来看，确定形式主要有法律法规、党中央和国务院文件、党的报告和政府工作报告等。

1.3 我国基本国策

目前，我国以各种形式提出的基本国策主要有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源、保护环境、对外开放、长治久安、一国两制(和平统一)和水土保持等九项内容[1]，涉及五种确定形式。

以法律形式确定的基本国策为：耕地保护(1998年)、计划生育(2001年)、男女平等(2005年)、节约资源(2007年)和保护环境(2014年)五项。

以党的全国代表大会报告的形式确定的基本国策为：对外开放(十二届三中全会、十三大、十五大、十七大、十八大)。经法律确定的这里不再重复。

以政府工作报告确定的基本国策为：长治久安(1987年)。经法律和党的报告确定的这里不再重复。

以国务院文件确定的基本国策为：水土保持(1993年)。

以白皮书确定的基本国策为：和平统一、一国两制(1993年，国务院台湾事务办公室发布的《台湾问题与中国统一》)。

党的十七大和2013年政府工作报告提到的基本国策一样，都是四项：节约资源、保护环境、对外开放、计划生育。党的十八大提到的基本国策为五项：节约资源、保护环境、对外开放、计划生育、男女平等。2014年政府工作报告提到的基本国策只有计划生育一项。2015年政府工作报告未提及基本国策。

2 水土保持基本国策

2.1 基本情况

水土保持基本国策由国务院确定，确定时间为1993年1月19日，确定形式是国务院文件。

2.2 确定背景

我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失是各种生态退化的集中反映。水土流失破坏水土资源、淤积江河湖库、恶化生态环境、降低生产能力、影响生活水平、加剧贫困和自然灾害、制约可持续发展。20世纪80年代末，全国水土流失面积367万km2，占国土面积的38.2%，每年流失土壤50多亿t，流失氮、磷、钾总量上亿吨，损毁耕地6.7万hm2以上，淤积江河湖库数亿立方米泥沙。每年因人类不合理的生产建设活动而造成的新增人为水土流失面积在1万km2以上。水土流失以其面积大、分布广、治理难、危害重，成为我国的重大环境问题。

新中国成立以来，国家高度重视水土流失治理并持续加强了对水土保持工作的领导，大力推动了全国水土保持工作。1950—1952年，政务院提出了要在江河治理中普遍推行水土保持的要求，并于1952年发布《关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》。1955年，毛泽东主席在《中国农村的社会主义高潮》一书中，为《看，大泉山变了样子！》一文写按语：“有了这样一个典型例子，整个华北、西北以及一切有水土流失问题的地方，都可以照样去解决自己的问题了。”对离山县《依靠合作化开展大规模的水土保持工作是完全可能的》一文写按语：“离山县委的这个水土保持规划，可以作黄河流域各县以及一切山区做同类规划的参考。”1966年4月，邓小平同志视察延安，与当地干部共同研究治山治水问题。1955—1992年，国务院先后五次召开全国水土保持会议，研究部署水土保持工作。1957年，国务院成立水土保持委员会，并发布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》。1964年，国务院成立黄河中游水土保持委员会。1982年，国务院成立全国水土保持工作协调小组，颁布《水土保持工作条例》。1988年，国务院成立全国水资源与水土保持工作领导小组，成立长江上游水土保持委员会，批准《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》。1991年，颁布实施《中华人民共和国水土保持法》。1992年，江泽民同志为全国第五次水土保持工作会议题词：水土保持，利在当代，功在千秋。1983年，经国务院批准，全国启动实施了第一个由中央财政投资的国家水土保持工程——八片国家水土流失重点治理工程；1985年，国家计委批复将黄土高原水土流失综合治理工程列入国家专项计划；1989年，国务院批准将长江上游列为全国水土保持重点防治区。

2.3 政策实施

水土保持被确定为基本国策后，党和国家更加重视，从政策环境、发展规划、机构队伍、资金项目等方面，为水土保持发展创造环境和条件，水土保持也取得了积极进展和重大成效。

(1)领导重视。①党和国家领导人关心水土保持工作。1997年8月5日，江泽民同志对姜春云同志《关于陕北地区治理水土流失建设生态农业的调查报告》作出重要批示，要求加强生态建设，再造秀美山川。2009年12月8日，胡锦涛同志在民盟中央呈送的《关于加强坡耕地水土流失综合治理的建议》上作出重要批示，要求将坡耕地水土流失综合整治作为重大农村基础设施工程进行规划和实施。2012年1月8日，习近平同志对福建省长汀县水土流失治理作出重要批示，要求总结长汀经验，推动全国水土流失治理工作。②国务院召开会议推进水土保持工作。1997年，国务院分别召开了全国第六次水土保持工作会议和全国治理水土流失建设生态农业现场经验交流会。③健全水土保持机构，加强对水土保持工作的领导。1994年，水利部成立水土保持司，负责全国水土保持工作。之后，全国各地各级人民政府普遍成立了水土保持委员会，加强了对水土保持工作的领导。

(2)法规政策保障。①完善法规，强化依法防治。1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施。1993年8月1日，国务院颁布实施《中华人民共和国水土保持法实施条例》。2011年3月1日，新修订的水土保持法开始施行。②加强政策引领。2000年，党中央开始实施西部大开发战略，把加强生态建设和保护作为西部大开发的根本和切入点；2008年，党的十七大提出了建设生态文明的宏伟战略；2012年和2013年，党的十八大和十八届三中全会，把生态文明作为关系人民福祉和民族未来的长远大计，纳入“五位一体”总体布局，放在突出地位，提升到更重要位置。③加强政策推进。1996年6月，国务院办公厅发布《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》。2009年，《国家发展改革委关于改进和完善中央补助地方投资项目管理的通知》要求，改进小型水利项目(农村饮水安全、水土保持等)中央补助投资管理方式。2012年6月，水利部印发《关于印发鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则的通知》，引导社会力量参与水土流失治理。2014年1月，财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行联合下发了《水土保持补偿费征收使用管理办法》，对水土保持补偿费的征收、缴库、使用管理等做了具体规定。

(3)发展规划。①水土保持专项规划。1993年12月3日， 国务院批复《全国水土保持规划纲要(1993—2000年)》。2012年6月，国务院批复《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》。2004年以来，水利部相继批复了《全国水土保持预防监督纲要(2004—2015年)》 《全国水土保持监测纲要(2006—2015年)》《全国水土保持信息化发展纲要(2008—2020年)》《南方崩岗防治规划》等规划。2011年5月，国家启动了全国水土保持规划编制工作，目前已上报国务院待批。②国家相关生态规划。1998年，国务院批准实施《全国生态环境建设规划》，水土保持是其中的重要内容。2014年，国务院批准《全国生态保护与建设规划(2011—2020年》，水土保持是该规划的重要建设任务。

(4)重大行动与成效。①国家实施重大生态工程。1999年以来，退耕还林、京津风沙源治理、石漠化治理、青海三江源生态保护等一系列重大生态工程相继启动实施，水土保持都是其中的重要建设内容。②实施水土保持专项工程。在原有重点治理的基础上，国家先后启动实施了东北黑土区、西南岩溶区、丹江口库区、坡改梯、淤地坝、崩岗治理等水土保持重点工程。1994年和2006年，分别引进外资实施了黄土高原和云贵鄂渝世行贷款水土保持项目。③开展重大活动。2002年，我国第一次承办国际水土保持大会(第十二届)。1999年和2011年，实施了两次全国水土保持普查。2003年，水利部第一次发布全国水土保持公报。2005—2008年，水利部、中国科学院和中国工程院联合开展了“中国水土流失与生态安全综合科学考察”活动。④成效明显。目前全国水土流失较20世纪80年代末减少72万km2，水土流失程度普遍减轻。全国700多个县实施了水土保持重点工程，综合治理小流域5万多条，保有水土保持措施面积99万km2以上[2]，打造了一批水土保持生态文明示范工程(县)。

3 水土保持基本国策现实困境

3.1 标准不清，认识不一

由于目前国家没有明确基本国策的确定形式，现有的基本国策存在多种确定形式，导致社会上存在不同的理解和认识。有一部分同志认为：未经法律确定，就不是基本国策。由于水土保持基本国策未经法律确定，所以存在着异议和不同声音，甚至影响使用。其实，经法律确定的基本国策只有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源和保护环境五项，对外开放、长治久安、一国两制(和平统一)和水土保持四项基本国策都未经法律确定。

3.2 认识不足，重视不够

与计划生育等其他基本国策相比，水土保持基本国策受重视程度偏弱，地方政府基本未将水土保持列入政府考核目标，更不用说像计划生育那样实行一票否决。社会上对水土保持的重要性和意义认识普遍不足，没有认识到水土流失每年流失土壤厚度1 cm左右，具有很强的隐蔽性，不易被发现，而形成1 cm厚的土壤却需要300年左右。从国家层面来讲，1997年之后，国务院没再召开过全国水土保持工作会议；1992年全国水资源与水土保持工作领导小组撤销之后，国务院没有再设立关于水土保持的协调机构。

3.3 保障不强，实施不力

目前来看，包括水土保持在内的所有基本国策，在实施上都缺少必要的保障机制。另外，由于水土流失不是“急性病”，一般不会“紧急险要”，在工作安排上难被优先考虑；同时，水土保持效益存在滞后性，短期效果不明显，在实施上很难被列为优先目标。尽管水土保持法明确防治水土流失的责任在地方，要求地方政府安排专项资金实施，但地方在人财物安排上很少予以重点倾斜，水土流失治理速度缓慢。相反，还存在地方政府干预现象，要求水土保持为经济发展、招商引资、重大项目立项等让步。目前，我国水土流失面积295万km2，侵蚀沟道96万多条[2]，治理水土流失、建设生态文明任重道远。

4 落实水土保持基本国策的建议

4.1 强化水土保持基本国策地位

应规范基本国策管理，明确基本国策“身份”，落实基本国策“待遇”。①实行公告制度。鉴于目前基本国策的确定标准不一，认识不统一，认同度不一，造成了不必要的迷惑和混乱，建议国家明确相应的管理部门，定期公告基本国策目录以正视听。②加强评估。加强对水土保持政策环境和水土保持基本国策执行情况等的评估，为宏观决策提供依据。③加强协调。国家应定期召开水土保持基本国策专题会议，研究重大问题，明确发展战略，协调重要事项，做好顶层设计。

4.2 加大水土保持基本国策宣传

基本国策是国家的根本政策，应加大包括水土保持在内的基本国策宣教力度，加强基本国情教育。建议国家加强基本国策宣传的组织和引导，积极发挥国家宣传阵地和宣传工具的作用，利用各种手段，丰富宣传内容和形式，形成良好的舆论环境。把基本国策的宣传纳入国家重大宣传战略，有序推进，长抓不懈。把基本国策纳入中小学课程，从娃娃抓起。积极推进基本国策教育进入各级党校和行政学院活动，发挥党校轮训干部功能，强化对党政干部的宣传教育。

4.3 加强水土保持基本国策实施

建立基本国策落实保障机制，通过制度来落实基本国策。①落实目标责任制。把水土保持纳入政府目标考核，严格考核奖惩，提升地方政府对水土保持工作的重视程度，明确责任、目标和任务，推动水土保持基本国策实施。②加强政策和资金保障。制定和完善推进水土流失防治的优惠政策，调动全社会参与水土保持的积极性；加大财政资金支持力度，为基本国策的实施提供资金保障。③实行重大项目优先制度。对事关水土保持基本国策的项目，要予以优先考虑和保障。以重大项目为载体，推进基本国策实施。

[1] 田平.我国基本国策的内容及渊源[J].十堰技术学院学报，2008,21(4):16-22.

[2] 水利部.第一次全国水利普查水土保持情况公报[R].北京：水利部，2013.

(责任编辑 张培虎)

D601;S157

A

1000-0941(2015)05-0020-03

徐建明(1965—)，男，山东莱阳市人，工程师，长期从事农田水利和水土保持管理工作。

2015-02-26