农村饮用水水源保护管理现状及对策建议

闫丽娟，耿 直，袁建平

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

农村饮用水水源保护是农村饮水安全的第一道屏障。党的十八大报告将水源保护放到突出位置，要求加强水源保护和用水总量管理。然而，长期以来，农村水源保护管理工作滞后于农村饮水安全工程建设，滞后于城市水源保护。为摸清我国农村水源现状，笔者2010—2012年选择江苏、重庆、甘肃等10省（直辖市）的48个县（市）作为典型地区，通过召开座谈会、实地走访、问卷调查等方式梳理出当前我国农村饮用水水源保护管理存在的主要问题，并提出相关对策建议。

一、农村饮用水水源基本情况及保护管理开展的工作

根据全国第一次水利普查数据，截至2011年年底，我国共有农村供水工程5887.46万处，其中，集中式供水工程92.25万处，分散式供水工程5 795.21万处。农村供水工程总受益人口8.12亿人，其中，集中式供水工程受益人口5.49亿人，分散式供水工程受益人口2.63亿人。

2009年水利部下发了《关于加强农村水资源保护工作的通知》，要求各地要制定有针对性的水源保护与监督管理措施。许多地区根据要求将农村水源保护纳入工作安排，强化监督管理。如浙江省编制了《浙江省农村饮用水水源地现状调查报告》，通过开展“千村示范，万村整治”行动，改善农村水环境，推进农村面源污染整治。同时，探索长效机制，以考核奖补的形式，引导各地加强水源地的治理与保护工作。水源地保护考核内容主要有水源地管理范围规定，界桩、告示牌、警示标志的设立，巡查监督制度的建立，水源季节性清污开展等。重庆市在全市39个区县开展了农村集中式饮用水水源地保护规划工作，对农村重要的供水规模大于500人的2 929处农村集中式饮用水水源地编制工程和管理规划并组织实施。江西省宜春市通过开展“碧水蓝天”项目，关闭水源地周边的禽畜、水产养殖场及企业，解除水库养殖合同，禁止投肥养殖，设专人定期巡查水面，并建立了举报奖励制度。湖南省常德市出台了《常德市农村生活饮用水水源保护管理办法》，对农村水源地保护的管理职责、保护区划定和经费来源等方面作出规定。

二、我国农村饮用水水源保护管理存在问题

虽然各级水行政主管部门针对农村饮用水水源保护开展了大量工作，但是在管理方面依然存在措施不到位、政策不落实、责任不明确等问题，总体上看，农村饮用水水源保护主要存在以下几个问题：

1.管理基础相对薄弱

主要表现在3个方面：一是目前农村饮用水水源数量、分布、污染源状况等基本情况不明。未开展过大规模的农村水源状况监测和调查，现状情况多是局部的或是不清的。二是饮用水水源保护区划工作没有落实。由省级政府或者市级政府划定的饮用水水源保护区仅占总饮用水水源地的35%，且已划分饮用水水源保护区的县（市）主要是针对城市大中型饮用水水源，绝大多数农村集中式水源没有划分保护区，也未设置防护措施和标志，环境卫生较差，水源周边农户、养殖场和农田大量存在。三是农村饮用水水源地保护基础设施和能力较弱。各地水利部门普遍缺乏开展饮用水水源水质监测所必需的人员、技术和设施，不能进行水源地水质的日常动态监测，无法及时发现水污染等问题，供水安全难以保障。

2.监管体制没有理顺

按照我国法律法规，水源地保护工作由地方人民政府负责，国务院环保、水利、城建、卫生等部门都有水源地监管职责。就农村水源地而言，国务院批复的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》规定，“水利部门商有关部门做好工程规划编制，组织对初步设计和项目实施方案进行审查等工作，组织指导项目的实施及运行管理；卫生部门负责提出地氟病、血吸虫疫区及其他涉水重病区等需要解决饮水安全问题的范围，针对性开展卫生学评价和项目建成后的水质监测等工作；环保部门加强对农村饮用水水源地的环境监管，开展农村饮用水水源地环境综合整治”；就水行政部门而言，涉及农村水源管理及有关工作的主要是农水、水资源管理、水文和水利工程管理部门，农水部门主要组织开展水源选址和农村水厂及管网工程建设，水资源管理部门主要开展河湖水资源合理利用、节约用水、水资源保护等工作，水文部门承担水质监测，水利工程管理部门负责水库供水。根据调研，相关部门之间没有形成协调机制，各项管理措施难以得到落实。大部分地区没有设立专门针对饮用水水源保护的机构，最基层的农村水源一般由乡镇水利站管理，管理能力有限。

3.相关规章制度亟待完善

我国现在还没有针对饮用水水源地保护的综合性法律法规，现阶段饮用水水源地保护的法律制度主要散见于 《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，但是这些规定系统性、协调性和可操作性不强，还不能满足饮用水水源保护和管理的需要。农村或村镇供水一般是参照执行已有的相关制度，但主要是针对农村饮水安全工程建设和管理方面的，缺乏农村饮用水水源及其周围环境如何保护的相关规定，几乎没有针对农村饮用水水源监测以及应急保护等方面的标准或制度。

4.管理资金投入不足

农村水源多而散，治理和保护投入较大，除修建保护工程外，供水单位的补偿和工程的后期维护也需要大量资金。目前无论是全国重要饮用水水源地还是农村饮用水水源，都尚无专项资金支持。全国仅有个别县市每年拿出少量资金投入到农村饮用水水源保护工作中，普遍存在地方财政投入不足、群众自筹资金比例偏高的现象。

三、农村饮用水水源保护对策建议

1.保护目标

根据我国农村饮用水水源保护的现状和问题，建议农村饮用水水源保护的目标是基本建成四大体系，从根本上扭转农村饮用水水源地保护滞后的局面。一是建成有利于农村水资源保护的制度体系。按照落实最严格水资源管理制度和建设社会主义新农村的要求，加强制度建设，提高政府对农村水资源保护的约束能力。二是建成农村饮用水水源安全保障体系。通过统一、规范、高效的管理手段使农村饮用水水源水质全面达标。三是建成农村饮用水水源保护的监控预警体系。实时掌握水源地水量水质状况，科学合理应对农村集中式供水水源地污染事故。四是建成农民自觉管理的参与式管理体系。加大宣传和政策引导力度，形成农民关心、支持和参与的良好局面，最终形成制度健全、保障有力、手段先进、全民参与的水源地保护格局。

2.保护措施

围绕上述目标，建议重点从以下4个方面推进农村饮用水水源地保护相关工作。

（1）坚持规范有序，依法防控，强化法制建设

注重顶层设计。建议制定饮用水水源安全保护专门条例或饮用水水源安全保护法规，明确水源保护责任主体、职责、要求、内容，提高水源保护的管理水平。建立和完善农村饮用水水源保护制度体系，制定不同地区、不同类型水源地保护区划分和管理办法、水源地评估管理办法、水源地监测信息管理和发布规定。针对不同类型农村饮用水水源，结合当地水源的水质特点建立适宜的监测技术体系，提出不同地区农村饮用水水源保护与监测技术规范，制定风险评估标准体系。

（2）坚持规范管理，提高能力，保障饮水安全

落实工作责任制，建立部门协作机制。建议成立工作领导小组，专门负责组织、领导、协调、监督、检查农村饮用水水源保护工作，使农村饮用水水源保护工作得到有效开展。结合最严格水资源管理制度，建立责任考核机制。水源保护工作不但是水利部门的重要任务，更是各级政府的重要职责。应紧密结合最严格水资源管理考核制度，在水源污染突出的地区，增加必要的水源安全达标考核，增强领导干部的责任感和紧迫感。在落实考核指标时对于农村要突出乡（镇）政府的作用，才能更大限度地推进工作。

充实和强化基层监管执法力量，加强法律法规、业务技能、工作作风教育培训，提高管理水平。加强农村饮用水水源保护硬件设施建设，提高水源水质监测能力和应急处置能力，选择适宜农村的水质监测方法和设备，实现自动控制和预警。

应加强与农村水资源保护有关的科学研究。依靠科技进步和科技创新促进农村水资源的合理开发和综合治理，依靠科技手段防控突发性水污染事件。

（3）坚持政府主导，全民参与，鼓励农民参与式管理

充分结合社会主义新农村建设，提高农民对加快农村饮用水水源保护的认同程度，引导农民积极参与和支持农村饮用水水源保护。通过补贴奖励等方法，鼓励建立包含水源和水环境保护内容的村规民约，成立农民水源和水环境保护监督小组，通过多种形式调动群众参与农村饮用水水源保护的积极性主动性，形成强大合力。

加强宣传教育，增强安全饮水意识。加强农村饮用水水源保护的宣传和引导，充分利用新闻通气会、记者招待会、电视、广播、网络、广告牌、公益短片等多种方式，大力宣传农村饮用水水源地保护工作，提高全社会对农村水资源保护的关注度。

（4）坚持以人为本，人水和谐，建立资金扶持政策

形成多元化的投融资渠道。农村水源地多而散，且经济落后，需要大量资金作为保障，工程建设资金可由中央、地方共同负担。鼓励地方积极拓宽投融资渠道，利用多元化融资解决基础设施资金不足的问题。同时应结合国家扶贫开发政策，对特困和中西部地区实行资金扶持。

加快建立生态补偿机制。水源保护一般都是采用行政手段强令进行，忽视了保护区群众的生存权和发展权，无法调动群众和地方政府自觉保护饮用水水源的积极性。充分利用资金补偿、政策补偿、市场补偿和产业补偿等方式，建立适合农村饮用水水源保护的补偿机制，妥善解决农村经济发展和水源保护之间的矛盾。

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