对不同性质水利企业落实监管意见的思考

（长江水利水电开发总公司，430010，武汉）

2013年12月，水利部印发了《关于加强事业单位投资企业监督管理的意见》（以下简称 《企业监管意见》）。贯彻落实《企业监管意见》是水利事业单位及其所办企业现阶段的一项重要工作，该意见的出台体现了水利部对加强对水利事业单位所办企业监管的高度重视，对规范水利企业管理、促进水利企业健康发展具有重要作用。

一、水利事业单位投资办企业的缘由

中央水利事业单位所办企业按其形成方式可分为两类：一是由水利事业单位改制形成的企业，如水利勘察设计单位原来基本都是事业单位，按照国家政策改制为企业后，原上级事业单位成为改制后的出资人；二是事业单位在履行报批手续后以资金、资产新投资设立的企业。

前者形成的原因是，随着经济体制改革，我国建立了社会主义市场经济，其参与者必须是能独立承担市场风险、自负盈亏的市场主体，因此改制成企业成为了必然选择。后者形成的原因比较复杂多样，一是水利事业单位顺应国家改革发展的方向，希望利用市场机制，做大做强水利产业，为水利改革发展服务，如各大流域机构投资设立的水利水电开发公司多属于此类型；二是事业单位利用留存资金或闲置资产及事业单位的人力资源，通过参与市场创收来弥补事业经费的不足，提高事业单位员工的收入，调动职工的积极性，稳定职工队伍；三是水利事业单位通过办企业，分流安置难以在单位内部安排工作岗位的闲置人员，增加职工就业机会，减轻事业单位的经济负担。

二、水利事业单位投资办企业存在的主要问题

水利事业单位所办企业通过参与市场竞争，发展水利产业，创造了巨大的经济效益和社会效益，为推动水利事业的改革发展作出了巨大贡献。但随着国家改革的深入推进，一些影响水利企业进一步发展壮大的问题也暴露出来。

①部分水利事业单位与所办企业尚未真正实现事企分开。其突出表现是事业单位的人事、财务和资产与所办企业没有真正分开，事业单位的人员、资产与企业单位混用，相互交叉，甚至一些事业单位与所办企业还实行“一班人马、两块牌子”的管理模式，存在事业单位人员在企业兼职兼薪的现象。

②水利企业产权结构比较单一，不利于水利企事业单位改革发展。目前水利企业股权结构大多为单一的国有股权，一些水利企业还是全民所有制企业，尚未改制为有限责任公司。股权结构的单一性保障了水利事业单位对水利企业控制的有效性，但也影响了水利企事业单位的改革发展，导致水利企业的活力不足。

③水利企业现代治理结构尚有待进一步完善。一部分水利企业尚未建立董事会和监事会，部分企业虽建立董事会和监事会，但尚未真正运转，特别是监事会大多流于形式，没有真正履行到监督职责。

④水利企业干部人事管理有待进一步改进。水利事业单位所办企业在干部人事管理方面，基本参照事业单位的管理模式，企业干部仍有行政级别，企业高级管理干部大多由上级行政任免，企业董事会对高管的任免流于形式。

⑤水利企业经济效益有待提升。近年来，中央水利企业特别是大中型企业在资产总额和经营收入方面规模提升较快，但普遍存在经济效益偏低的现象。

三、对水利事业单位贯彻落实《企业监管意见》的思考

《企业监管意见》从办企业的定位、清理整合、严控新办企业、落实管理责任、强化财务监管、改制管理、产权转让、绩效考评、监督检查、责任追究等十个方面，对水利事业单位加强对所办企业的监管提出了明确指导意见。要贯彻落实好《企业监管意见》，必须破解影响水利企事业单位发展的一些难题。

1.加快推进事业单位改革，为水利企业改革打好基础

（1）明确水利事业单位的发展方向

2011年，中央下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，建议加快推进事业单位分类改革，明确事业单位的发展方向。对划定为公益一类的事业单位，尽快启动所办企业的脱钩改制、合并重组等工作；对划定为公益二类的事业单位，尽快理顺与所投资企业的人事、财务和资产关系，进行规范管理；对需改制为企业的事业单位要尽快启动事改企工作，建立规范的现代企业治理结构。

（2）保障水利事业单位的经费需求

部分水利事业单位办企业的一个重要目的就是需要通过办企业创收来弥补事业经费，解决财政经费不足的问题。按照《企业监管意见》的规定，应做到事企分开，在人事、财务、资产等方面划清事业单位和所办企业的界限，国家财政必须充分保障事业单位行使事业职能所需的经费。

（3）明确水利事业单位投资办企业的利益范围

划定为公益二类的事业单位在确保公益目标的前提下，可以依据有关法律法规投资企业。这类事业单位对所办企业需履行出资人的职责，要划清事业单位与所办企业的界限，就必须明确事业单位办企业的利益范围。对于事业单位投资产生的分红、股权转让收益等，需按事业单位预算管理制度纳入预算管理。但是，这些投资收益可以用于哪些方面，能否用于增加事业单位职工的工资福利等问题，需进一步明确，从而有利于事业单位履行出资人职责，加强监管所办企业的积极性。

2.探索水利企业产权改革，积极推进混合所有制

（1）推进水利企业混合所有制符合国家政策

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“积极发展混合所有制经济”。中央水利企业国有股权比重较大，为进一步增强水利国有资本的放大功能，实现保值增值，提高竞争力，可以探索推进水利企业混合所有制。

（2）推行水利企业混合所有制是事业单位改革发展的需要

按照《企业监管意见》，要进一步理顺事业单位与所办企业的人员、财务、资产关系。事业单位有财政经费保障，职工工作稳定，工资福利有保障，因此事业单位职工大多不愿放弃事业身份到企业工作。在事业单位改革中，被划定为公益一类的事业单位所办的部分企业解散关闭时，被事业单位分流安置到所办企业工作的、具有事业身份的职工，面临回流到事业单位需重新安排工作的问题。这些情况将加重事业单位的负担，不利于事业单位发展，也不利于水利行业发展。为吸引事业单位职工到所办企业工作，可以让这些到企业工作的职工持有企业的部分股权，增强其对企业的归属感，激发其到企业创业发展的欲望，对事业单位和职工个人都是双赢的选择。

（3）推进水利企业混合所有制必须结合企业的实际情况

水利企业推进混合所有制，绝不能靠一刀切，必须根据水利企业自身的实际情况分类推进。对水利发展影响大、占有较多水利资源和拥有先进水利技术的大中型水利企业，在推进混合所有制时，可以引入部分民营资本，职工可以持有部分股份，但必须确保国有股权占绝对控股地位；对水利发展影响不大、占有水利资源较少、有一定技术实力的中小型企业，可以扩大民营资本和职工持股的比重，国有股权可以保持相对控股地位；对水利发展基本没有影响、社会参与程度高的竞争性行业的小型企业，如很多事业单位设立的以安置职工为目的的企业，可以让民营资本和职工股权占绝对控股地位，国有股权可以少量持有甚至全部退出。

3.完善水利企业法人治理结构，促进管理现代化和科学化

《企业监管意见》明确提出“督促企业建立职责清晰、协调运转、有效制衡的法人治理结构”。现代企业法人治理结构的核心是所有权、经营权与监督权的分立，体现在企业的组织架构上为股东会、董事会、经营层和监事会，股东会和董事会负责重大事项的决策，经营层负责执行，监事会进行监督。尚未建立法人治理结构的水利企业应限期完成，同时企业各机构要依法履行自己的职责，特别是监事会要真正发挥监督职能。为更好地发挥监事会职能，结合水利国有企业的特点，可以考虑将水利企业的纪检监察系统与监事会在人员、业务方面进行有效对接。

4.改进水利企业干部人事管理，逐步建立职业经理人制度

目前水利企业的干部人事管理基本参照事业单位，水利企业的干部具有行政级别，在水利企业管理团队的选择上基本以行政任命为主，从社会公开招聘选拔较少。而水利企业作为市场经济的参与者，经营绩效与行政级别没有必然联系，这种干部人事管理模式不利于企业选拔具有市场开拓能力和经营管理才能的人才。水利企业应逐步取消干部行政级别，扩大向社会公开选拔管理人才，建立水利企业职业经理人制度。

5.强化对水利企业的财务绩效考核，提升企业效益

《企业监管意见》对建立完善企业绩效评价考核制度提出明确的指导意见，对水利事业单位和所办企业来说，最重要的是抓好落实。2013年水利部出台了《规范水利部事业单位所属企业负责人薪酬管理的指导意见》，实施一年来取得了一定成绩，但还应根据实际情况不断改进完善，真正实现“业绩上、薪酬上，业绩下、薪酬下”，从而有效提升水利企业的经济效益。