水利事业单位投资企业监管机制探讨

肖 莉，王 珩，郭卫平

（中国水利水电出版社，100038，北京）

随着水利事业的快速发展，很多水利事业单位出资兴办了国有企业。这些企业在国家重点水利工程建设、专业人才培养等方面发挥了巨大作用，有的企业自身规模和实力也得到发展。但由于行政体制的束缚，投资企业的监管体制机制不能适应现代企业管理的要求，而且产生政企不分、企业目标多元化等问题。随着国家对事业单位投资企业的严格管理，以完善法人治理结构、加强绩效考核、建立健全监管机制为目标的管理方式将成为现代企业制度的核心。

一、水利事业单位投资企业的现状

1.水利事业单位投资企业资产结构问题

①资产规模较小导致市场竞争优势不明显。由于缺乏统一规划，各事业单位从自身业务范围出发设立企业，这造成了投资企业数量多、资产规模较小、市场竞争优势不明显的现状。根据水利部财务司最新统计，部所属事业单位中有123家投资设立了808家企业，其中全资企业有671家，这些企业的资产总额还不到万亿元。根据《中央企业2013年度总体运行情况》报告显示，国资委监管的113家中央企资产总额35万亿元，其中资产总额超过千亿元的企业68家。因企业资产分散、战略定位不准、市场目标多元等问题，这些企业的市场竞争力不强，盈利水平低下，国有资产的保值增值能力较弱。近几年企业平均保值增值率在102%～105%之间，低于国资委监管的央企2013年度平均国有资本保值增值率的106.5%。

②投资层级过长，不利于管理。据统计，有的事业单位投资企业层级达到7级。复杂的产业链条造成了企业主业不突出、股权关系错综复杂、产权结构不明晰，既不利于投资企业的良性运行,也不利于上级主管部门的监督检查和有效控制。

2.事业单位所属企业人事管理机制复杂

随着事业单位机构改革，人员分流是机构精简的重要工作。一些事业单位为了安置分流人员，将事业单位改革中的部分员工通过投资新办企业进行安置。这些企业的设立没有市场目标，没有核心产品，没有竞争性，也无法独立生存，长期依靠政策性补贴勉强生存。另外，事业单位领导与投资企业领导之间存在重叠的问题。部分人员不仅在事业单位任职,还在企业中挂职；或者本人在事业单位任职，近亲家属在相关下属企业任职。这就造成政企不分、人事混乱、自己监管自己，监管机制形同虚设，内部人控制现象严重。

3.财务管理与资产管理机制不规范

按照国家相关规定，事业单位投资企业应按照 《事业单位会计制度》的相关规定计入“长期投资”科目核算，同时通过“事业基金—一般基金”和“事业基金—投资基金”核算。据水利部财务司调查，部分事业单位投资企业违反规定通过“其他应收款”或“专项应收款”等科目核算，有的虽进入了“长期投资”科目，但未通过“事业基金”核算，这造成决算报表不能正确反应单位资金变化。

事业单位资金往来记账规则违背财税制度。有的企业为偷逃企业所得税，以劳务费名义向事业单位转移收入，事业单位同时冲减事业支出，造成事业单位事业支出和收入不实。

部分事业单位以非货币资产甚至是非经营性资产投资企业不按规定进行资产评估和备案管理，国有资产价值被低估，出资股权比例被降低，在一定程度上造成了国有资产的贬值、转移甚至流失。

4.企业管理与激励机制制度不完善

事业单位投资企业的行政化管理目前仍是主流模式，对投资企业的高管缺乏有效激励和约束机制。虽然水利部相关部门已经出台了关于企业管理者薪资与经营效益盈亏挂钩的政策，但考核指标体系设计的科学性值得商榷。同时，调动员工积极性的手段不多，员工薪酬体系的激励机制不足，企业创造效益的动力缺乏。在人才引进机制上受体制制约严重。事业单位投资企业在人员招聘上存在复杂的“裙带”关系，“萝卜招聘”现象，无法引进真正适合自身企业发展，帮助企业发展的人才。人才的缺失，先进理念的不足使得企业在市场中缺少前瞻性、竞争性。

二、加强事业单位对投资企业监管的措施和建议

针对上述现象，水利部印发了《水利部关于加强事业单位投资企业监督管理的意见》，强调事业单位履行出资人职责，建立以产权管理为核心的现代企业制度，这是加强事业单位对投资企业监管的重点。

1.促进事业单位投资企业前期可行性论证和民主决策,加快水利事业单位分类改革步伐

2011年3月，中共中央国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，水利部事业单位要贯彻指导意见的要求，对转为行政机构的事业单位，按照有关规定通过合并、划转等方式与投资企业脱钩。事业单位投资新企业要进行详细、充分的可行性研究，了解相关投资政策、产业政策、行业规划，对市场供求现状及发展趋势、行业前景等进行科学预测，必要时可聘请专业的人员或者机构进行专项调研，组织可行性论证并撰写可行性报告。从根本上杜绝事业单位投资企业的盲目性、随意性，降低投资风险，保障国有资产安全。

2.以效率为原则，整合资源、减少层级、推行扁平管理

针对目前投资企业层级较多的现状，应减少层级，缩短管理链条，实现扁平化发展。要贯彻落实水利部相关文件精神，对3级以下符合主业发展方向的投资企业，通过无偿划转、产权转让等方式提升管理层次。对非主业、效益差、负债率高的企业，可无偿划转、改制、出售、解散或实施破产等手段进行整合。对因债务、担保等原因难以注销破产的企业，可先歇业。通过整合，形成一批主业突出、资产规模较大、盈利能力持续的企业，保证国有资产的保值增值。

3.贯彻国有企业改革指导精神，试行建立国有资产运营公司

对事业单位投资企业的性质进行分类。以资本密集型、技术密集型、劳动力密集型为标准，对产品服务市场化程度高、有核心竞争力的企业，进行股份制改造，引入多元投资主体，实现做大做强。对产品、服务目标单一，地域性强，发展制约因素较多的企业，通过兼并重组方式进行资源整合，发挥自身优势。通过对水利系统事业单位投资企业的资产整合，建立股东大会、董事会、监事会和经理层的治理结构，负责企业的内部管理。事业单位以出资人身份通过法人治理结构实现资本的意图。企业主要负责人不再由政府直接任免，改为股东大会选聘产生，并经政府主管部门履行备案。

4.建立健全责、权、利对等的激励约束机制

在贯彻落实 《水利部关于印发〈规范水利部事业单位所属企业负责人薪酬管理指导意见〉和〈规范水利部事业单位所属企业负责人经营业绩考核指导意见〉的通知》文件精神基础上，根据企业资产规模、市场竞争程度、行业平均利润水平等情况的差异，进一步完善企业绩效评价考核体系，对市场化竞争充分的企业逐步加大EVA（经济增加值）在经营业绩考核的比重。建立以经济目标责任制为前提、以绩效考核制度为手段、以激励约束制度为核心的一整套激励约束管理机制。

5.人力资源管理机制市场化

素质优良、结构合理的人才队伍是企业成功制胜的根本性资源。因此，不仅要完善人才引进机制，建立市场人才评价和准入制度，引进海内外优秀人才，特别是重点引进掌握核心技术和丰富资源的海外人才，建立有效的聘用争端解决机制，为有关聘用问题提供有效的咨询意见和解决方法。而且还要创新人才引进方法，建立求有所用、来去自由的柔性流动机制，建立专职兼职相结合的人才引进方法，建立完善详尽的人才考核制度，健全优胜劣汰机制。

6.落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，严格水利系统国有企业领导人员的管理和监督

《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》进一步明确了国有企业领导人员在维护国家和出资人利益、忠实履行职责、正确行使经营管理权、勤俭节约、作风建设等方面的行为规范，规定了不得有的39种行为，要求将这些规定纳入公司章程，建立健全监督约束机制，并规定了违反规定行为的处理措施。进一步完善国有水利企业的法人治理结构，健全职代会制度，强化上级单位对下级企业的监督管理责任，一级管一级，人人负责任，层层抓落实，切实做到预防为先、关口前移，及时纠正并严肃处理违反“若干规定”的行为。

7.强化事业单位对企业的活动监督和审计监管

一是要督促企业建立完善、有效的法人治理结构。建立健全企业内部控制制度、风险控制制度、重大经济事项审批制度和财务管理制度等，形成有效的制度管理体系，以制度管理规范日常经营管理。二是加强日常监督。企业重大决策和管理事项要向事业单位报批或备案，事业单位通过委派高级管理人员的方式参与企业的日常管理进行日常监督。为加强监督，可定期或不定期对不同岗位管理人员进行轮换。三要加强企业活动审计监管。在有条件的情况下企业应该建立独立的内部审计部门，建立符合企业发展的审计章程，明确审计师在审计工作中的职责范围，对企业的组织控制、风险、治理、经营和财务活动进行常态化的检查和评价。四要定期邀请专家进行外部审计工作，内外结合，加强风险管理和内部控制管理。