我国三网融合政策及其分析

杜振华

编 者 按

信息化时代的今天，电信网、互联网、广播电视网蓬勃发展，物联网、大数据和云计算网络方兴未艾，与此同时，网络建设的软硬件资源也日渐紧张，如何高效利用网络资源、打造无所不在永远在线的网络连接，人们将目光投向了  “网络融合”。一方面4G到来，TD-LTE与LTE-FDD融合势在必行，语音和数据网络的深度融合正在努力得以实践;另一方面，电信网、互联网与广电网的“三网融合”也在困难中不断前进，SDN等致力于跨平台网络融合的新型应用已初见雏形却依然应用尚浅。近年来产业界在这些方面做出了哪些努力，有了哪些探索和成果？本期专题将围绕三网融合的政策分析及具体应用、LTE混合组网的产业发展及战略溢出效应、面向多网协同的网络规划和优化解决方案展开讨论，希望通过该期专题能够帮助读者更加了解我国网络融合的发展现状及其重要性，引起读者的思考与讨论，促进网络融合的深入发展与广泛实践。

【摘    要】三网融合作为国家战略目标之一，我国各级政府和部门相继出台了多种政策，从扶植三网融合的主要政策出发，分析了主要政策及其存在的问题，提出了基于经济机制设计理论来完善我国的三网融合政策的构想，进而如期实现全国范围内的三网融合。

【关键词】三网融合    产业政策    电信法    广播电视法

中图分类号：F62    文献标识码：A    文章编号：1006-1010（2014）-15-0005-05

1   引言

产业政策是打破部门之间封锁，引导社会资源配置不断趋向帕累托最优（按：是指资源配置的一种最有效率的理想状态，如果改变现有的资源配置，在不减少一方的福利的情况下，就不可能增加另一方福利。）的重要方面。三网融合在走过2010—2012年的试点阶段之后，开始进入2013—2015年的全面推广阶段，这也是完成“十二五”规划提出的实现三网融合这一国家级战略信息设施建设目标的关键时期。

自2010年以来，三网融合两批试点共54个城市基本遍布全国，覆盖人口超过3亿。同时，中国广播电视网络有限公司挂牌成立，全国有线电视互联互通平台正式开始筹建，双向进入许可证发放阶段。典型应用方面，IPTV用户一直呈上升趋势，到2013年7月底，全国的IPTV用户规模为2 585万，而2011年年初仅为787万，两年多的时间，数量增长超过3倍。从2012年年初至2013年7月同比增长率虽然呈现下降的态势，但整体来看，依然保持40%以上的增长速率，如图1所示。

从全球范围来看，从2005年开始，IPTV用户数量以年均103.0%的速度高速增长。即使在全球经济减速的2008年，IPTV用户数依然大幅度增长。全球IPTV用户数在2009年年末达到3 760万，预计到2014年将达到2亿6 790万，如图2所示：

图2    2005—2009全球IPTV市场总用户[2]

推进三网融合是跨行业跨部门的整合，为信息产业的发展以及衍生新业态提供了巨大的市场空间。为此，政府陆续出台了各方面的引导扶植政策，加速和深化三网融合发展，但其实际进程并不尽如人意，我国IPTV用户增速远低于世界平均水平。正如董军所言：“54家碎片式的试点，没有给出一个有效的模式，更有很多城市的试点只有开头，没有进展。”[3]。

2   我国扶植三网融合的主要政策及执行

过程中的问题

三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三大网络通过技术改造使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同、网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

为推动三网融合的快速发展，国务院、国家发改委、工信部、广电总局、科技部及相关地方政府等陆续出台了一系列关于三网融合试点工作的文件、纲要、规划等，形成了一个包含多重目标的政策体系。这一体系对涉及三网融合的产业层、制度层、监管层、标准层、安全层等各个层面都提出了明确的要求。表1是笔者整理的我国政府近年来发布的关于推进三网融合的主要政策。

从表1来看，为加快三网融合的进程，我国不仅在2010年提出了《推进三网融合总体方案》，而且还在3个“五年规划”中分别提出实施、促进和实现三网融合的目标，明确把三网融合定位为全面提高信息化水平的重要手段。但总的来看，政策执行不力，究其原因，主要包括以下几个方面：

（1）政策本身缺乏实施细则

三网融合对于政策、规划、纲要各方面的落实缺少实施细则，所谓“魔鬼存于细节之中”。三网融合是一个复杂的系统工程，各项政策的落实需要电信部门与广电部门的协调与配合。由于缺乏实施细则，每个部门都从自身利益角度去解读三网融合政策，虽然三网融合是多赢之道，但当两个主要部门广电和电信都各自从自身利益角度对政策进行取舍时，必然会陷入囚徒困境之中。目前各试点及其推广地区由于缺乏可行的三网融合规划（三网融合规划多整合在地方的智慧城市规划中），因而政策执行起来已经变形走样。

（2）产业政策本身的局限性

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源。其目标是鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张，限制不需要发展的产业，促使其缩小或向其他产业转移，以保证供给和需求总量的平衡。我国的产业政策主要以“规划”、“纲要”、“决定”、“通知”之类的文件形式出现，在计划经济条件下国有企业作为行政隶属单位，不打折扣地执行行政命令是完全可能的。而在市场经济条件下，虽然三网融合的主体仍是国有企业，但由于自主经营以及市场竞争的关系，部门利益和企业利益纠缠其中。因此，有选择地执行政策也就成为必然。同时，政策本身具有灵活性和可选择性，对于市场主体的作用是利益引导过程，其约束机制是软的，这也是西方国家除了政策之外，在三网融合监管上更多采用法律手段的重要原因之一。