我国水务管理20年回顾与展望

程晓冰

（水利部水资源司，100053，北京）

城乡水务一体化管理是在水资源统一管理的前提下，对辖区内涉水行政事务进行统一管理，即对城乡水资源统一管理，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持、农村水电等方面的涉水行政事务进行一体化管理。自1993年深圳市成立水务局以来，我国水务管理已经走过了20多年的发展历程。截至2014年年底，全国组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区近2 000个，占县级以上行政区的80%以上。这些地区在统一调配地表与地下、城市与农村、区内与区外水资源，统一编制涉水规划，保障城乡防洪安全、供水安全、水生态环境安全等方面，取得了显著成效。

当前我国水安全新老问题交织，面临着水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题，水治理体系改革与治理能力的提升愈发迫切。针对国情水情，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针。节水优先，就是要保障水资源的可持续利用；空间均衡，就是要强化水资源和水环境刚性约束；系统治理，就是要统筹山水林田湖各要素；两手发力，就是要深化水治理体制机制创新，充分发挥政府作用和市场机制作用。在当前全面深化改革之际，深入学习领会习近平总书记的重要讲话精神，回顾水务管理发展历程，总结取得的成效经验，分析面临的问题，展望今后发展趋势，对于推进国家水治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、水务管理20年发展历程

回顾20年来水务管理发展，大致可以分成3个阶段：1993—1999年是水务管理的起步探索阶段，2000—2008年是水务管理的快速发展阶段，2009年后进入水务管理的自主发展阶段。

1.起步探索阶段

20世纪90年代初期，以广东省深圳市和陕西省洛川县为代表的部分地方政府，为缓解城乡水短缺与水污染问题，探索开展了以城乡涉水行政事务一体化管理为核心的水务管理体制改革。通过组建水务局，实现对城乡防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持、农村水电等方面涉水行政事务的一体化管理。1993年，深圳市率先组建了全国第一家城市水务局，同年洛川县也成立了全国第一家县级水务局，此后，水务管理体制改革逐渐在全国各地兴起。这一阶段的水务管理体制改革范围小、个数少，尚处于积累经验阶段。黑龙江、辽宁、广东、河北、河南、陕西、山东等7省100多个市县进行了城乡水务一体化管理的试点探索。

2.快速发展阶段

2000年，中央十五届五中全会明确提出“改革水的管理体制”要求后，各级地方政府为适应经济社会发展需要，缓解城市水资源供需压力，普遍进行了城乡水务一体化管理这种新型管理体制的探索，改革步伐明显加快。北京、上海、海南等省（直辖市）相继组建水务局，至2008年年底，全国组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区达1500余个。这一阶段，水利部为适应水务管理体制改革形势，制定了一系列部门文件、水务行业标准，开展了水务行业统计、水务信息化建设等工作，并相继就为什么要进行水务管理体制改革、如何进行水务管理体制改革、水务管理体制改革的目标和任务召开了三次全国水务管理体制改革工作座谈会，加强了对全国水务管理体制改革工作的指导。

3.自主发展阶段

2008年，国务院办公厅印发了《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2008〕75 号），明确“将城市涉水事务的具体管理职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定供水、节水、排水、污水处理方面的管理体制”，为地方开展水管理体制改革留出了空间。自此，全国水务管理进入自主发展阶段。在此期间，各地因地制宜、自主持续推进水务管理体制改革，天津、广州、石家庄、郑州、南昌、兰州、昆明、长沙等一批重要城市相继组建水务局，海南省经中编办批准成立了全国第一家水务厅。截至2014年年底，全国县级以上水务局和承担水务管理职能的水利局占全国县级以上行政区的比例已经超过80%。实行水务管理的地区，国内生产总值超过45万亿元，占全国的70%以上，总人口超过9.9亿人，占全国的71%以上。

二、水务管理主要成效

各地组建水务部门后，发挥体制优势，对各类涉水活动进行宏观监管和微观调控，取得了显著成效：

一是克服了部门之间职责交叉、政出多门、办事效率低的弊端，彰显了城乡统筹优势。各地实行水务一体化管理后，使管理层次扁平化，减少了管理过程中因各部门之间的管理权限、管理职责交叉而产生的政出多门的桎梏，减轻了政府在水资源配置上的协调任务，克服了办事效率低下的弊端，体现了“精简、统一、效能”原则，降低了行政管理成本。

二是逐步健全了水务管理法规与技术标准，为依法管理和规范各项涉水行政事务提供了法律保障。实行水务一体化管理的地区，一方面修订现有法规中与管理体制不相适应的部分，另一方面填补法律空白，制定出台新的行业法规，逐步建立健全地方性水务管理法规体系，为城乡水务一体化管理提供法律保障。

三是构建了统一的水务规划体系，使水资源综合规划与水源、供水、节水、排水、污水处理、中水回用有机结合。在确立水务一体化管理体制后，各地按照城乡统筹、综合治理的治水理念，将综合规划与专业规划相结合，传统水资源规划与城市供水、排水等行业规划相结合，构建水务规划体系，并以规划为龙头，统揽水务工作全局，引领水务行业发展。

四是统筹调度多种水源，优化用水结构，构建城乡一体的供水体系，提高了水资源承载能力与供水保障能力。有利于统筹调度地表水与地下水，优化配置城市与农村、区内与区外水资源；有利于充分发挥水利工程效益，缓解水资源供需矛盾，提高区域水资源承载能力；有利于改革城乡供水二元分割体系，推进城乡联网供水，改善饮用水水质；有利于保障城乡居民饮水安全，提升公共服务均等化水平。

五是将防洪、河道治理、排水和污水处理工程与城市建设相结合，打造了人水和谐宜居的环境，促进城市建设协调发展。各地将防洪工程与市政工程相结合，河道整治与水生态建设相结合，水网连通与景观建设相结合，充分发挥水务工程的环境效益，提升城市品位，促进人水和谐。

六是强化了政府对水务市场的监管，有利于建设统一的水务市场，全面提高水务管理效率和效益。各地在城乡水务一体化管理体制改革过程中逐步探索建立了多元化、多层次、多渠道的水务投融资机制，多地采用PPP模式加快了城乡水务基础设施项目建设步伐，政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制正在逐步形成，水务市场化的格局已具雏形。

三、水务管理面临的问题

从全国范围来看，水务管理体制改革在多个方面带来了显著成效，但不可否认，有相当一部分地区，其水务管理仍面临一些问题，如水务管理体制改革共识不足、水务职能配置不合理、水务市场机制不健全、水务管理方式和管理能力不适应、用水者有效参与不够等。目前在一定程度上制约水务管理效果发挥的主要问题有以下五方面。

一是对水务管理体制改革缺乏广泛共识。我国水务管理体制改革是自下而上推进的，目前市、县层面城乡水务一体化管理体制已占绝对优势，但中央层面是继续保持并完善“多龙治水”模式还是改革成“一龙治水”模式，以及“多龙治水”模式如何清晰界定不同管理部门的责权利关系，还没有形成广泛的共识。

二是水务管理体制改革上下不同步。由于社会各界对水务管理体制改革尚未形成广泛共识，致使各级水务管理体制改革不同步，工作运转不顺畅，不利于各级涉水行政主管部门之间建立工作联系，难以对各地水务一体化管理形成有效的指导，同时也造成水务投资渠道不通畅。

三是水务管理发挥市场机制作用不充分。水务管理涉及面宽，发挥政府与市场两方面力量是必然要求。但目前水务管理过程中利用市场机制仍不充分，水务投融资渠道单一的问题仍较明显，与大规模水务建设和管理需求不相匹配，难以满足人民群众日益增长的公共水产品和水服务需求。

四是水务管理方式和管理能力不适应。水务管理体制改革对政府主管部门的管理方式提出了新要求，但是多年形成的传统管理方式、专业构成等还不能在短期内完全转变，水务管理方式和管理能力还不能完全适应水务一体化管理的需要。

五是用水者有效参与度不高。水务一体化管理缺乏必要的监督权力和手段，用水者参与程度不高，造成水务管理过程不公开和透明度不足的问题仍比较普遍，制约了水务管理效率和服务水平的提高，不利于各项水务职能落到实处，也不利于提高用水者对于水务管理体制改革的理解和支持程度。

应当深刻认识到，改革过程中产生问题是正常的，从某种意义上讲，改革的过程就是不断解决问题的过程，要用发展的眼光来看待和解决这些问题。

四、展 望

20年来，我国水务管理从无到有，从点到面，逐步深化。回顾总结水务管理体制改革的发展历程，可以看出，实行城乡水务一体化管理，统一调配区内与区外、地表与地下、城市与乡村水资源，优化用水结构，有利于提高水资源利用效率与效益，密切契合了“节水优先”的治水根本方针；实行城乡水务一体化管理，构建覆盖水源、供水、用水、排水、节水、污水处理回用等社会水循环各主要环节的完整管理链条，充分体现了“系统治理”的治水思想方法；实行城乡水务一体化管理，将防洪、河道治理、排水及污水处理工程与城乡建设相结合，统筹城乡水环境治理与水生态修复，增强了水资源环境承载力，严格遵循了“空间均衡”的治水原则；实行城乡水务一体化管理，强化政府监管职能，搭建水务投融资平台，培育统一的水务市场，切实符合了“两手发力”的治水要求。

水务一体化管理是积极践行新时期治水方针的具体体现，是契合水资源的自然水循环与社会水循环双重属性的水管理体制。随着经济社会的发展和人民群众生活水平的提高，城乡居民从供水、用水、排水、防洪、排涝、水环境治理、水生态保护等方面对保障水安全提出了越来越高的要求。可以预见，今后城乡水务一体化管理在统筹解决水量、水质、水生态问题，对接城市和农村基本水公共服务，不断满足人民群众日益增长的水公共服务要求等方面必将发挥更大的作用。

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