新形势下淮安城市水利工作的思考

潘光杰吕强高小琴陈红卫

探索与交流

新形势下淮安城市水利工作的思考

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2001年，江苏省淮安市委、市政府推行水务体制改革，淮安市水利局新增了城市防洪排涝、节约用水、地下水管理等部分城市水利工作职能。多年来，城市水利紧紧围绕“绿水生态城市”的发展定位，充分利用和挖掘“四水穿城”的资源优势，始终立足城市水利为建设苏北重要中心城市的战略定位服务，为彰显生态水城、历史古城、文化名城的特色城市服务，坚持水安全、水景观、水生态、水文化统筹发展，围绕“水畅、水活、水清、水景”目标，实施“一湖三河三闸三路”等一批工程，城区防汛能力不断提升，城市长效管理日益完善，水美淮安形象逐步显现。

一、淮安市城市水利工作的现状

1.围绕水安全，不断增强城市防洪排涝能力

一是城市外围防洪工程。淮安城区防洪主要依靠洪泽湖大堤、二河、淮沭河、淮河入海水道、大运河、里运河、古黄河等266km的堤防及相关闸群作为防洪屏障。近年来，通过积极向上争取财政统筹和平台融资方式，先后实施了洪泽湖大堤除险加固、分淮入沂整治、二河东堤除险加固、大运河防洪、里运河水位控制和古黄河枢纽工程，大大提高了城区抵御外来洪水的能力。二是城区泵站维修改造工程。改、扩建主城区26座排涝泵站，排涝流量由原来的57m3/s扩大到193.8m3/s，是原来的3倍多。三是城区河道综合整治工程。组织清安河、小盐河、关城大沟等排涝河道拓浚整治，文渠河、运河大沟、石化大沟、泵站引河等河道清淤，保证整个城市排涝“主动脉”畅通，“毛细血管”发挥正常功能。

2.围绕水景观，不断提升城市水环境质量

一是建设城区涉水景观。围绕“一湖三河”，建设里运河堂子巷控制、北门桥控制、古黄河水利枢纽、大运河城区段道路以及白马湖环湖大道等工程为主要内容的主城区水环境综合提升工程，抓好山阳湖开挖、清安河改道等里运河文化长廊项目，建成森林公园活水工程，着力提升滨河、滨湖生态景观，打造水清岸绿景美的水环境。二是建设活水工程。完善钵池山公园、楚秀园、清晏园、森林公园、石塔湖公园及樱花园等六大公园的活水贯通体系，实现水体流动、水少可补、水多可排、水脏可换的活水目标。三是创建生态文化景区。围绕“运河之都”，结合水文化建设，创建清晏园、樱花园国家水利风景区，樱花园水土保持示范园和国家4A级里运河清江风景区，充分发挥了水利在城市生态环境建设、文化内涵发掘、旅游资源开发等方面的综合功能。

3.围绕水文化，不断丰富城市水文化内涵

作为因运河而兴的水城，淮安有着丰富的水文化遗存，给淮安留下了丰富的水利文化遗产，增添了淮安古城浓重的运河人文色彩。近年来，先后编制完成《淮安“十二五”水文化建设与发展规划》，举办淮安水文化周（节），建成中洲公园，复建河道总督府，相继完成石码头记事碑改建、大清口记事碑亭、洪泽湖大堤高家堰起始点标志建筑、清晏园叶园景观提升等工程，生动重现明清时期“南船北马、九省通衢”的漕运文化，展示淮安厚重的治水历史。

二、淮安市城市水利工作的困难

1.城市防洪易，涝水抢排难

一是工程建设上，外排能力不足，因洪滞涝问题突出。每遇入海水道行洪或区间涝水较大时，淮安城区因洪滞涝问题更加突出。二是工程管理上，河道没有定期组织轮浚，泵站缺乏必要养护，导致一些水泵带病运行，汛期易出现故障，无法正常排涝，给城市防汛带来较大安全隐患。三是城市建设上，随意侵占河道，填埋沟塘现象普遍。造成水面率下降，调蓄能力不足，排涝功能日渐萎缩。

2.景观提升易，水质改善难

一是雨污合流，管网改造不彻底。部分老城区管网未得到相应改造，雨污水全部排入河道，致使河道水质恶化。如内城河和清安河，长期以来沿线企事业单位、饭店、居民直接向河道排放生活污水，造成河道淤积，水体污浊，影响了沿线居民生活环境质量。二是非法排污入河时有发生。城市河道沿线厂矿企业集中，由于河道保护意识较差，向河道内非法排污现象时有发生。三是保洁覆盖面不足，长效管理亟待加强。目前淮安市已经建立了“河长制”管理办法，里运河、古黄河等城区主要流域性河道保洁任务实现专业承包；开发区设立河道保洁专项资金，任务下放至乡镇办事处一级。但清河、清浦区和新建城区保洁工作管理体制不顺，水利部门和乡镇办事处职责不明，经费保障不足，缺乏长效机制。

3.规划编制易，项目实施难

一是项目建设主体多，统筹管理难。近年来，先后完成了《淮安市城区水系综合整治规划》《淮安市渠北地区排涝规划》《淮安市城市防洪除涝规划》等一系列规划编制工作，但难以落实，城市水利建设任务来源渠道多，不仅有市、区水利部门，还有市里运河办、水利资产公司、住建、城管等部门。项目实施主体和经费来源渠道虽多，建设程序还不够规范，没有做到归口管理，无法保证工程实施的科学、合理性。二是城市水利征地拆迁难。城区征地拆迁涉及企业、民房、管线、附属物迁移赔偿等，情况较为复杂，资金和土地指标往往成为制约征地的关键。三是建设资金筹措难。城市水利工程建设资金主要由地方财政负担，淮安属于苏北欠发达地区，财政不富裕，加之目前政府融资难度越来越大，城市水利工程建设资金筹集非常困难。

4.文件出台易，制度落地难

一是多龙治水，职能交叉。淮安市城市水资源管理涉及到清河区、清浦区、淮阴区、淮安区、经济技术开发区、工业园区、生态新城、盐化新材料产业园和水利、交通、住建、城管、环保、规划等“八区六部”，由于多头管理，水资源的利用和保护条块分割、相互制约、职责交叉，增加了政府协调工作难度。城区防汛按照属地管理的原则，主要由各区负责，市城防指统筹调度，但淮阴区、淮安区未纳入统一调度体系，直接影响指挥决策的科学性。二是新建城区建设管理缺位。由于行政区划调整，区与区之间水系遭到破坏，跨区河道上下游、左右岸之间缺少统筹管理调度，建设管理缺位现象比较严重。三是机构人员不足。由于生态新城、工业园区等新建城区缺乏水利专管机构和专业管理人员，无执法主体资格，对城市河道改道、封堵、填埋等问题束手无策；老城区河道管理队伍老化，专业技术力量不足，管理设施比较落后，工程运行和管理模式不能适应水利现代化发展需要，“河长制”管理难以落到实处。

三、淮安市城市水利工作的设想

1.加强城水规划管理

根据城市总规，密切联系城市发展实际情况，编制城市水利发展规划，包括城市防洪除涝、城市水利工程建设、城市水利工程管理、城市水环境整治等内容。根据现有财力，按照轻重缓急的原则，分步实施。规划编制完成后，报请市政府审批，分发相关地方及部门执行，充分发挥规划的龙头作用，水利部门加强规划管理，切实加强规划实施的监督检查管理，做到一张蓝图绘到底，一以贯之抓落实，各区、各部门实施的涉水项目，均要服从该规划。充分发挥河道蓝线规划的作用，保护现有河道的管理范围不受侵害，减少对水体的人为破坏。同时，在城市建设过程中，借鉴苏州市建设“海绵型”城市的经验，积极探索增加城市水面率、透水地面率、配套建设水景池塘、建设下凹式绿地等措施，实行低影响开发，确保建设后产流系数不增加，减轻城市防洪除涝压力。

2.着重完善现有工程

一是建立城市内部河道轮浚制度。建议以3年为一周期，将城市内部所有河道疏浚一遍，保证河道畅通、水质逐步改善。二是建立排涝泵站岁修制度。计划分步对老旧泵站进行改造，每年汛期对所有泵站进行调试检查，发现问题及时维修，确保每台泵站处于完好状态。三是优化城市活水工程。对城区现有活水工程进行完善改造，在经济技术开发区三支大沟移动呼叫中心处、清河区里运河北门桥处、清浦区清安河上游、经济技术开发区里运河山阳站处新建活水涵闸，引水冲污。保证楚秀园、钵池山公园、清晏园、月牙湖、森林公园、樱花园和城市内部河道水体流动，水质改善。

3.理顺建设管理体制

一是深化水务一体化改革。建议进一步深化水务一体化改革，将城市供水、排水、中水回用、水污染防治等职能划归水务局，由以前的“多龙治水”变为“一龙治水”，彻底理顺涉水职能，激发城市水利发展的巨大潜力，保障城市经济社会又好又快发展。二是成立水利分局。建议将各区水利局的力量进行整合，成立水利分局，形成“以条为主、条块管理结合”的组织形式，为加强城市水利管理工作提供组织保障。

4.强化工程运行管理

工程能否充分发挥效益，管理是关键。一直以来，重建轻管导致了工程不能发挥应有效益。随着淮安城市防洪除涝工程体系逐步完善，加强工程管理，向管理要效益，显得尤为重要。一是制定《淮安市城市水利工程管理办法》。2004年1月，淮安市人民政府颁布《淮安市城市河道管理暂行办法》（淮政发〔2004〕12号），对保障城市防洪安全和美化城市水环境起到了巨大的推动作用。随着城市化进程地加快推进，《淮安市城市河道管理暂行办法》已经不能满足城市水利工程管理需要。建议抓紧研究出台《淮安市城市水利工程管理办法》，明确城市水利工程管理范围、管理机构、管理职责，建立城市水利工程巡查机制、制定河道轮浚和泵站岁修制度，为保障城市防洪安全、美化城市环境，充分发挥城市水利工程综合效益提供依据。二是创新管理方式。探索利用社会化力量参与城市水利工程管理的模式，将一些面广量大和专业性强的工作，如河道保洁、公园保洁、泵站维护等工作外包给专业公司承担，解决管理人员不足的问题。三是保障工程管理资金。目前，财政一年投入城区泵站运行管理的经费远不能满足管理需要。建议加大城市水利工程管理经费的财政投入力度，充分发挥工程管理效益，保障城市水利管理工作进入良性发展渠道

（作者单位：1.淮安市水利局223005 2.淮阴师范学院 223001）