着眼长远 科学谋划 认真做好农村供水“十三五”规划编制工作——在全省农村供水“十三五”规划编制研讨培训班上的讲话

冯 强

同志们:

农村饮水安全事关民生福祉，2014年、2015年李克强总理两次在《政府工作报告》中对农村饮水安全工作作出庄严承诺。水利部高度重视农村饮水安全工作，2014年建立了部领导和司局对口分片督导工作制度，每季度都对浙江省农村饮水安全工作进行督导检查，提出反馈意见。今年又先后召开了农村饮水安全工作视频会和现场会，明确有关工作要求。尽管浙江省农村供水工作取得了显著成绩，但对照水利部要求，与全国先进省份相比，特别是建设“两富”、“两美”浙江的要求，还存在不小差距和不足。这次，我们分区举办研讨培训班，就是想和大家共同分析，理清当前工作中存在的突出问题和“十三五”发展思路，按照国家要求编制好我省农村供水“十三五”规划。下面谈几点意见:

一、肯定成绩，树立做好农村供水工作的信心

在经历直饮水、农村改水、农村供水、乡镇供水四个发展阶段后，从2002年开始，浙江省就谋划实施新一轮规模最大、力度最强、影响最广的农村供水工程建设。和全国其它省份相比，浙江省农村供水工作有两方面特点:

一是启动早，动作快，提前完成国家规划目标任务

2003 年，浙江省比国家提前2年启动实施了“千万农民饮用水工程”，至2009年底，全省共完成投资98.0亿元，解决了1367万农村人口的饮水安全问题;2010年起，针对地下水限采禁采、水源污染等出现的新问题，浙江省启动实施了“农村饮水安全工程”，作为“千万农民饮用水工程”的后续工程，至2013年底，全省共完成投资40.0亿元，解决了558万农村人口饮水安全问题;2014年起，针对贫困山区和偏远海岛地区农村供水工程水质合格率低和长效管理难等问题，我省启动了“农村饮水安全提升工程”，计划2014年至2020年改善提高484万农村人口饮水安全条件，当年改善了17万农村人口饮水安全条件，提前一年完成国家原定规划目标任务。从2003年开始到2014年底，全省累计完成投资139.0亿元，解决了约1942万农村居民和60万农村中小学校师生饮水安全问题。

二是抓管理，重法制，同步推进工程建后运行工作

“建设是基础，管理是关键”，为确保农村供水工程建得成、管得好、用得起、长受益，在不断加大农村供水工程建设的同时，浙江省积极探索研究工程建后管护问题。出台以奖代补政策，助推工程长效管理。2010年，浙江省制定出台了《浙江省农村饮用水工程长效管理达标考核办法》，通过以奖代补机制，引导各地加强农村供水工程的运行维护管理。各地以此为据增设机构、争取资金、建立制度，解决了没人管、没钱管、没法管的问题，逐步建立和完善符合农村供水工程特点的长效管理体制和运行机制。从2010年至今，全省已有41个地区通过了长效管理达标考核，全省涉及农村饮水建设任务的74个县(市、区)中，已有70个地区通过建立专管机构负责管理或者纳入现有机构进行管理等方式，落实了管理责任，已有63个地区建立了建设和运行管理制度;有60个地区设立维修养护基金(资金)，共计0.9亿元。颁布法规，依法供水，规范工程建设管理。在国家尚未制定出台针对农村供水法规条例的情况下，2011年，省人大颁布了《浙江省饮用水水源保护条例》，2012年，省政府颁发了《浙江省农村供水管理办法》。为推动浙江省农村供水事业发展，依法管理、规范管理、科学管理农村供水提供了法律依据。

“千万农民饮用水工程”、“农村饮水安全工程”的实施，产生了显著的经济效益、社会效益和生态效益，得到社会各界广泛认同，被誉为民心工程、德政工程、“群众最满意的实事”、“浙江省2010年度十大民生工程”。新阶段，我们要进一步牢固树立做好农村供水工作的信心。

二、正视不足，坚持服务农村改善农民生活的公心

十多年来，各地根据自然地理和经济社会条件，因地制宜地开展农村供水工程建设和管理，农村供水状况得到明显改善。但区域不平衡及城乡差距仍然存在，对照国家有关建设要求和卫生标准，农村供水工程规模小、标准低、效益差、管护难、数量多、分布散等，已经成为当前浙江省农村供水事业发展面临的主要问题。

一是规模小，标准低，水量水质缺乏保障。农村供水工程建设早期由于缺乏长远规划和充分论证，加之受资金等因素制约，为解决群众“有水喝”问题，建设了大量的单村供水工程。建设标准低，远未达到国家有关规范要求，项目建成后水量和水质都难以得到有效保障。有的工程既缺少水质净化、消毒等设施，又没有水质化验、厂区围墙等安全防护设施，水质、水量都得不到保障，经常是“雨季水多哗啦啦，旱季水少嘀嗒嗒”。

二是效益差、管护难，工程失管失修普遍。单村供水工程一般由村集体委托人员进行管理，主要负责收费、维修、消毒等工作。由于供水规模小，水费收缴率低，维修管护所需经费难以保证，加上管理人员专业知识缺乏，管理水平落后，致使水源保护、设备维修、水质消毒、水质检测、安全防护等长效管理工作难以到位，极大影响了工程效益发挥和工程使用寿命。工程失管、失修导致大量工程效益衰减或短期运行后即瘫痪报废。

三是数量多、分布散，政府管理不堪重负。据统计，全省3万多座农村供水工程中，95%以上设计日供水规模不足200t/d，这些工程的受益人口仅占全省农村人口的1/3。小规模单村供水工程的先天不足和村民自主管理的窘境，使不少地区农村供水工程陷入“建设—荒废—重建”的恶性循环，财政资金难以支撑频繁的低水平重复建设和建后管护重担。一旦政府投入断供，不少地区的农村饮水安全问题又将回到靠天喝水的老路上去。

农村供水工程是农村公共基础设施的重要组成部分。近几年，基层群众和社会各界要求改善农村饮用水条件的呼声依然很强烈。民有所呼，我有所应，民有所求，我有所为。只有继续保持服务农村群众、改善农民生活的公心，以群众需求为导向，以群众满意为标准，才能争取到农村群众最广泛的响应和支持，才能不折不扣得做好老百姓心里最关心的实事。

三、提高认识，强化做好农村供水工作的恒心

一要清楚认识农村饮水安全的复杂性。农村饮水安全包括水质、水量、保证率和方便程度四项指标，只要其中有一项指标低于限值均为不安全。而引起不安全问题的成因繁多，除了干旱、地震、台风、洪灾、泥石流等自然因素和取水水库大坝垮塌、输配水管道破裂等工程因素外，水源水质污染、人为恶意投毒等人为因素也会影响正常供水，影响群众正常生活。

二要清楚认识农村饮水安全的动态性。农村饮水安全随时空发生动态变化。时间动态体现在工程经过长时间运行后，制水工艺和输配水管网老化破损均会影响正常供水，原安全人口随时可能转化为不安全人口。空间动态体现在从水源水到出厂水，再到末梢水，需要层层保护、层层检测，任一环节发生意外均可能引起安全问题。

三是清楚认识农村饮水安全的艰巨性。“千万农民饮用水工程”、“农村饮水安全工程”的实施，彻底改变了农村居民的饮水问题。农民饮水习惯由此前的直接饮用山泉水、雨水、地下水、河网水转变为饮用经过净化消毒处理的自来水，饮水方式由此前农村居民各家各户分散式自行解决转变为由政府、企业、村集体等管理部门集中式统一解决。这些转变引起了一个安全管理问题，那就是一旦发生因饮水安全问题引起的人员伤亡事件，后果不堪设想，管理部门恐怕难辞其咎。2011年4月，浙江省某地区村民在清洗水仓过程中，发现水仓内有一堆疑似农药“呋喃丹”的物品，怀疑遭人投毒，而该水仓正是由政府投资兴建的农村饮水安全工程。确保供水安全，任务非常艰巨，责任十分重大。

清醒地认识到农村供水安全的复杂性、动态性和艰巨性，就是要克服我们工作中简单化、短期化、套路化的倾向，要充分认识满足农村居民日益增长的生活需求，提供足量、方便、洁净、负担得起的生活饮用水是一项长期的公益事业，既不可能一蹴而就，也不可能一改了之，要进一步强化做好农村供水工作的恒心，按照解决农村饮水困难、提高农村饮水标准、实现农村饮水安全的战略部署，长期不懈为之努力。

四、统一思想，坚定发展规模集中供水的决心

水是不可或缺的生命资源，农村居民有权获得与城市居民一样安全的饮用水，这决定了农村供水工程是一项以社会公益性为主的事业，需要政府从民生的政治高度予以主导，政府必须给予必要的优惠政策和公共财政支持，解决市场不能解决的问题，体现社会效益。但农村供水工程又兼具经营性，为用水户提供高品质的安全饮用水，并通过水费收取获得一定的利润，使其具有一定的商业盈利，这就要求按照市场经济规则，建立运营机构，遵循现代企业制度进行经营管理，讲究经济效益，政府不必完全包办。当前浙江省农村供水工程最突出的问题就是供水规模过小，分布过散，直接导致难以专业化管理，影响良性运行。应根据形势的发展和新要求，调整转变工作思路和治理方式，适当引导农村供水事业向社会民间投融资方向发展，坚持规模化集中供水。这是实现农村供水“企业化经营、专业化管理、长效化运行”目标的必由之路，也是发达国家和兄弟省份解决农村饮用水安全问题的成功经验。

(一)长效化运行是实现农村供水工程的最终目标

饮水思源，更需思“远”，投入巨资建设的农民安全饮用水工程，通过加强工程长效运行管理，花小钱办大事，延长工程使用年限，是巩固农村供水工程建设成果的主要措施，是提高建设资金使用效益和提升政府公共服务能力的必然要求，是实现农村供水工程“建得成、管得好、用得起、长受益”最终目标的关键。在国家、省有关政策引导下，各地农村供水工程长效管理工作虽然取得了显著成效，但与长效运行要求还相距甚远，一是大多数单村供水工程需要政府长期补贴、持续输血才能正常运行，不具备自我造血的能力;二是大部分单村供水工程由于建设标准低，管护水平落后，往往经历短暂运行即出现严重问题，水量水质难以得到长远保障。只有坚持规模化集中供水建设思路，提高工程建设标准和建后管护，使工程具备较强的自我造血能力，才能长久发挥作用，实现工程社会和经济双效益的可持续发展。

(二)企业化经营是实现长效化运行的有效途径

投入巨资建设的农村饮水安全工程要想持续发挥效益、保障农民饮水安全，仅靠政府人力和财力是不够的，还远远不能适应全省经济社会发展的总体要求。据测算，全省农村供水工程维修养护资金若按人均10元计算，需要管理资金达3.3亿元，而现有的财政补助资金与此需求相比，只不过是杯水车薪。而引入市场机制，创建企业化经营模式，对破解目前管理困境，实现农村安全饮水长效化运行，是一条行之有效的途径。政府制定优惠政策(如采用PPP模式)和竞争机制，激活经营权，运用市场的手段，广泛吸纳社会资本和优秀企业进入农村供水市场，按照“政府监管、企业经营”的原则，建立适应市场经济体制要求、符合农村供水工程特点的长效运行机制。坚持自主经营、自主管理、以水养水，摈弃“政府建、政府管”、“集体建、集体管”的旧思想，才能形成工程建设和运行的良性机制。

(三)规模化发展是实现长效化、企业化、专业化管理的前提

水是大自然的馈赠。但自然水经过净化消毒处理，变成“安全水”送达用水户使用，就具备了商品属性。虽然它无法像电、石油一样带来高额利润，但却是人类社会生活中必不可少的东西。我省农村市场广大，农村供水工程并非无利可图。企业以追求利润为目的。而单村供水工程建设因陋就简，规模小、标准低，经营效益入不敷出，管理问题层出不穷，难以吸引社会资本和优秀企业参与管理。只有打破行政区域界限，积极推行规模化供水模式，扩大工程受益覆盖面，提高水的商业价值，才能降低制水成本和管理成本，才有利于将农村供水事业推向市场，有利于吸引更多的社会资金参与工程建设和运行管理，有利于供水的社会化和集约化，政府才能从沉重的、无休止的建设和管理包袱中解脱出来，真正履行好监督管理职能。

浙江省早期实施的农村饮水工程由于财政补助标准低等原因，各地因陋就简开展工程建设，首先解决了农民群众“有水喝”的问题。但从发展角度看，长远规划不足，缺乏科学布局。从地理条件、人口密度、社会经济效益等分析，我省各地实施规模化集中供水发展思路尚有较大的潜力可挖。目前，部分地区已经或正在实施规模化集中供水工程，成效很好。例如余姚市针对四明山区供水保证率低、建后管护难等问题，计划2012—2016年，投资1.3亿元，通过新建或扩容水源、合并新建水厂、合并村级供水站、新建或改造供水管道等措施，改善70个村10万人饮水安全条件。临安市2014年树立全市供水“一盘棋”理念，将农村供水与城镇供水结合起来，积极推进城镇供水管网向周边集镇延伸，扩大城镇供水管网覆盖面，对城镇供水管网延伸不到的地区建设相应的集中连片供水工程，总投资3.5亿元，改善83个村14万人饮水安全条件。因此，大家务必统一思想，坚定发展规模集中供水解决农村饮水安全的决心。

五、精心组织，认真细致地做好“十三五”规划编制工作

2014 年，浙江省启动了“农村饮水安全提升工程”建设，通过联村并网、供水管网改造、制水工艺改造等工程措施，进一步改善提高农村饮水安全条件。今年的中央一号文件，明确提出了农村安全饮用水“提质增效”的任务，要让农村居民从“喝上水”向“喝好水”转变。当前，按照中央统一部署，水利部正在组织开展全国农村安全饮用水“十三五”规划编制工作，我们一定要根据国家要求，严肃、认真，科学、细致地做好相关工作。我省农村供水“十三五”规划是对“农村饮水安全提升工程”的进一步深化，各地要精心组织编制，保证规划的针对性和可操作性。一要高度重视，认真组织。农村供水工程资金整合、组织实施、运行监管主要靠县。编制全省农村供水工程规划需要省、市、县共同努力。根据《浙江省农村供水管理办法》，县级水利部门作为规划编制的牵头部门，要高度重视，认真组织，将规划编制好。大家回去以后，要尽快向单位主要领导做好汇报，水利局也要向政府领导做好汇报，要与发改、财政、卫生等有关部门做好沟通协调，说明利害，争取各方面的支持。二要深入论证，合理布局。规划编制过程中，要在区域水资源优化配置基础上，按照本地经济社会发展水平、村庄布局和人口分布等实际情况，从统筹城乡供水发展全局的高度，立足当前、兼顾长远，合理确定供水工程总体布局和建设规模。要充分衔接城镇发展、移民搬迁等相关规划，充分整合区域内水资源和供水工程设施，按照“能联则联、能扩则扩、能并则并”的思路，通过蓄水、引水、提水等工程措施，兴建一批跨村镇联片规模化集中供水工程，努力形成“一县一网、多乡一网、一乡一网”的供水布局。要逐乡逐村地梳理规模化集中供水工程、标准化提升改造工程建设任务和建设内容，按照“轻重缓急、先易后难”的原则明确年度实施计划。三要整合力量，保证质量。规划是今后项目实施的依据，各地要落实规划编制的牵头部门和专门人员，积极借助社会专业技术力量参与规划编制工作。规划编制前要深入基层做好调查研究，同时将规划发展目标宣传到受益区群众，以取得他们的拥护和支持。规划编制过程中要积极发挥乡(镇、街道)及村的主观能动作用，充分听取他们的意见，使他们参与到规划工作中来，利用好基层水利站工作网络了解基层的优势，参加规划工作。通过整合各方力量，确保规划质量，按时完成规划编制任务。

这些年来，不少农村供水工程是轰轰烈烈“建”、热热闹闹“供”，却是冷冷清清“管”，无声无息“废”，这是大家及不所愿看到的。习近平总书记强调“不能把饮水不安全问题带入小康社会”，浙江省委省政府提出了浙江省要在全面建成小康社会方面走在全国前列的目标。因此，身为从事这项工作的同志可谓使命光荣，责任重大。我们既要敢于直面问题、正视差距，又要善于克服困难、科学谋划，努力将这项民生工程办好办实。希望大家树立信心，坚持公心，强化恒心，坚定决心，以着眼长远的高度、标本兼治的深度、善抓善为的力度，科学细致、严肃认真地做好农村供水“十三五”规划编制工作，为新阶段农村安全饮水发展奠定坚实基础，为改善农民生活、造福农村居民做出新贡献。