坚持节水优先的经济学分析

王 治

（水利部政策法规司，100053，北京）

改革开放以来我国经济社会快速发展，取得了举世瞩目的伟大成就。但我国粗放型的经济发展方式没有根本转变，一方面水资源供需矛盾已成为制约我国经济社会持续发展的主要瓶颈；另一方面水资源无偿和低价使用、利用效率和效益低、浪费和污染严重，又进一步加重了水资源供需矛盾。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·福格尔（Fogel）认为，中国完全有潜力再实现20～30年的快速经济增长，但必须解决水资源短缺的制约。为保障未来我国经济社会的持续发展，解决水资源供需矛盾，必须立足于我国人多水少的国情水情，坚持实施节水优先的方针，推进水价改革，优化配置水资源，实施全面节约用水，提高水资源的利用效率和效益。

一、水资源的特征

水资源是生命之源、生活之本、生产之要、生态之基，是人类生活、生产和生态环境需求量最大，使用范围最广，应用频率最高和消费价格最低的，不可替代的生命资源、经济资源和自然资源，是生态环境最重要的因子，是决定生态环境质量最重要的因素。

①水资源的不可替代性。人类的生活用水无法用其他资源替换；生产用水的绝大多数目前无法用其他资源替代；工业上的冷却水，虽可以用其他物质替代，但所花的代价过于昂贵或复杂，甚至给生态环境带来不良影响，得不偿失，实际上是不可替代的；生态环境用水也是无法用其他资源替代的。

②水资源的可再生性。水资源每年可以通过降水等大气循环获得，是不会耗尽的可再生资源。但如使用和管理不当，会极大地影响水资源的再生。

③水资源的可重复利用性。水资源可以多次重复利用，如梯级水电站发电，工业用水的重复利用，生活中洗菜（衣）的水再冲厕、拖地等。

④水资源的稀缺性。由于我国降水在时间和空间上分布严重不均匀，导致许多地方出现不同原因的水资源供需矛盾。

⑤资源水和商品水可相互转换。大气降落到河湖中的资源水和地下水资源经过水工程调蓄或者用泵站抽取后，由于凝结了物化和人工劳动变成商品水。水库或者水工程控制的河湖中的商品水下泄到河湖中或渗透到地下又变成资源水。

⑥水资源的利害双重性。水资源丰富时没有水工程调蓄，就会流失浪费，甚至造成洪涝灾害。若有水工程调蓄，则可变水害为水利，水少了又造成干旱灾害。

⑦水资源具有私人和公共产品的不同属性。居民在家中使用经过水表的水，需要自己按量付费，具有排他性和竞争性，属于私人物品。在单位或者公共场所的用水，不需要自己付费，属于公共产品。

二、坚持节水优先的必要性

坚持节水优先的方针，是由我国人多水少、水资源时空分布严重不均、水旱灾害频发、环境容量小、生态环境先天脆弱的基本国情水情决定的，是保障经济社会持续发展和保护生态环境的根本之策和战略举措，是解决水资源供需矛盾的必然选择和最经济的办法。节水优先是指在生产、建设、流通、消费各领域、全过程，动员和激励全社会节约和高效利用水资源，以尽可能少的水资源消耗，满足经济社会发展需求。它是以较少的水资源消耗支撑全社会较高福利水平和良好生态环境的经济社会发展模式。

①缺水严重，供需矛盾尖锐。我国每年可更新的水资源总量2.8万亿吨，人均水资源量不到2 100吨，仅为世界人均水平的28%，低于人均耕地占世界人均水平的43%。水资源可利用量为8 140亿吨，是水资源开发利用量的最大限值，也是承载能力的量化指标。每年水资源消费量是石油、煤炭、天然气消费量的数百倍到一千倍，2014年水资源使用量6 220亿吨，逼近水资源可利用量，600多座城市中有400多座缺水，100多座严重缺水。

②水资源时间和空间分布严重不均。年际降雨量变化大，丰水年降雨量和枯水年的降雨量相差10倍以上，一年间各月降雨量的差距更大。每年约有2万亿吨左右的水流向大海和境外。南方水多，北方水少。

③水资源与土地、矿产、石油等资源严重不匹配。北纬35°以北的北方地区，人口占全国的40%，水资源占19%，耕地占64%，煤炭占90%，石油占99%，铁占60%。北纬35°以南的人口占60%，水资源占81%，耕地占36%。

④无偿或低价使用，导致利用效率低、浪费严重。农民取用地下、江河、湖泊水和使用本集体所有水库、水塘中的水灌溉实行无偿使用，生产和生活用水实行低水价制度。这导致使用效率和效益低，鼓励了损害环境的生产和消费行为。我国单方水产出仅为世界平均水平的1/3，2013年我国万元GDP用水量109吨，是发达国家的近3倍，我国工业用水重复利用率只有50%左右，发达国家已达80%～90%，农业用水仍然是大水漫灌，浪费严重，农田灌溉水利用系数仅为0.52，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。部分城市人均用水量超过欧美等发达国家，城市供水管网漏损率在20%左右，比发达国家高出2～3倍，每年损失自来水100亿m3左右。

⑤不少地方水资源过度开发。如黄河流域开发利用程度已达到76%，淮河流域已达到53%，海河流域超过100%，已超过国际公认的40%安全线。

⑥水环境污染严重，加剧了水资源供需矛盾。水污染加剧水短缺，形成了恶性循环。2010年全国废污水的排放总量达到792亿吨，38.6%的河流长度水质劣于Ⅲ类。许多排水未经处理直接排入水域，即便处理过的污水，由于国家标准过低，依然是劣Ⅴ类水，减少了水资源的可利用量。

⑦生态退化严重，水事矛盾增多。许多地区降雨少、缺水或缺乏水工程蓄水，导致湖泊、湿地萎缩，蓄水量减少，且造成工农业争水、地区之间抢水、水事矛盾增多，也挤占了生态环境用水。超采地下水导致基础设施和建筑物开裂、地面沉陷面积不断扩大、河道断流、湖泊干枯、河口淤积、土地沙化、海水入侵等一系列生态问题。

⑧河湖、水库等水域人为侵占严重。1992年国家土地管理局、水利部颁布关于水利工程用地确权有关问题的通知，规定工程管理范围内土地确权登记发证工作。由于经费等多种原因此项工作进展缓慢乃至停滞。河湖、水库管理范围内的土地所有权和使用权不明，许多河湖并没有专门的管理机构，导致河湖、水库、湿地等水域人为侵占严重。全国因围垦减少的天然湖泊有近1000个，减少蓄水350亿m3，导致可利用水资源量的减少。

⑨节水比开源有更大的经济效益。据有关资料分析，节水1 m3的投资为3元，而开源1 m3的投资为8元，节水相比开源投资的效益比高达1∶3.7。节水还可以减少污水排放量，少建污水处理设施，又可省下相应的投资，减少土地利用、能源消耗和废气排放。

三、坚持节水优先的经济学分析

1.我国水价情况分析

我国经营水商品的单位主要有三类并有多种水价。第一类是水利管理单位供应的原水，共有三种水价：一是供应给农业灌溉的水价，最低的每吨水0.5分；二是供应给城乡自来水公司的水价，最低的每吨水不到10分；三是供应给工业用水的水价，最低的每吨水不到15分。第二类是自来水公司供应的水，共有五种水价：一是城乡居民用水水价；二是工业用水水价；三是行政事业单位用水水价；四是经营服务业用水水价；五是特种行业用水水价。从全国36个大中城市调查来看，生活水价平均每吨2.9元，工业水价平均每吨3.83元，行政事业用水平均每吨3.67元，经营服务业用水平均每吨4.25元，特种行业用水平均每吨14.53元。第三类是直饮水生产商供应的每瓶500 ml的瓶装水，一般价格为1～10元，换算成吨，每吨水价为0.2万～2万元。前两类水的水价是严格管理的政府定价，后一类水价是市场定价。如果将最高的每吨瓶装水价与最低的农业水价进行对比，则每吨水有40万～400万倍的价格差异，与36个大中城市平均生活水价相比，也有690～6 900倍的价格差异。资源性水价格和制成品水价格巨大差异导致许多水利管理单位和自来水公司亏本经营。

2.水价与节水关系的理论分析

根据经济学的需求和供给理论，要发挥市场价格的杠杆作用来调节供求。目前，我国95%以上的消费品和97%生产资料实现了市场定价，但我国绝大部分水价还是政府定价。长期以来人们对水价的改革产生误区。一是理论上误区，有人认为水是公共产品和不可替代的资源，缺乏需求弹性，提高水价不会降低水的需求。二是认识上的误区，政府在是否提高水价的决策中，往往处在一种“两难”的境地，一方面为了推动节水、高效用水、减少浪费、改善生态环境要提高水价；另一方面又担心水同电、气、油等和老百姓关系密切的商品一样，其价格改革艰难。提高水价会加大企业成本，抬高物价水平，同时增加老百姓的用水支出，影响生活水平和社会稳定。这种“两难”状况下的低水价成本还达不到国际惯例的成本构成，造成水资源供需矛盾日益尖锐。

但以上两个误区忽略了两个关键因素：一是水在有些地方是公共产品，但在另外的地方又是私人产品。在市场机制下，决定一种商品需求量的减少或增加是否与价格的升降变动有关，是根据这种商品是否具有需求弹性来判断的。当某商品具有需求弹性时，随着价格的上升或者下降，需求量呈下降或者上升变动。反之，当某商品不具有或者缺乏需求弹性时，随着价格的上升或者下降，则需求量呈不变或者变动很小状况。二是水资源除了不可替代的属性，还具有和其他资源不同的属性，即可重复利用属性。许多用水过程不是将水完全消耗掉，人们一旦充分利用水资源的这种属性，重复利用达到节水，减少用水量，就几乎不增加经济支出。当水价较大幅度提高时，除了会增强人们的节水意识、价值意识及减少浪费水外，还会促使人们加强管理，采取各种措施重复利用水，或者集中处理污水，使用再生水，这使得水又变成了具有较大的需求弹性。也就是说提高水价时，水的需求量会有较大的下降，并能促进全社会的节水、高效用水。

3.水价与农业节水关系的理论分析

农业是我国最大用水户，占全国总用水量的60%以上，是节水的重点。受技术条件的限制，水管单位供应农业灌溉的水还没有实行计量用水收费。农业灌溉用水虽然是私人产品，但水费实行按亩计收，即水费支出的多少和水量没关系，不能对实际消费的水量单独计量。农业灌溉用水没有需求弹性，提高水价，水的需求量不会下降，农民没有节水动力，存在大水漫灌现象，水浪费严重。

4.水价与公共领域节水关系的理论分析

水因所处位置不同分别具有私人和公共产品的不同属性。我国还存在无偿用水领域，如：农民使用集体经济组织所有的水库、水塘中的水和从地下、江河、湖泊取用的农业灌溉用水，城乡居民为家庭生活取用地下水，城市公共场所、单位、列车、宾馆内的个人用水。这些地方的水是一种公共产品，属于人们使用没有排他性和竞争性的产品，人们浪费水的行为随处可见。根据经济学理论，公共产品在使用中，总会产生搭便车者。这同其他公共产品在使用过程产生低效和浪费一样，对这些领域内的用水，只靠提高水价来推进节水是难以做到的，这种情况就是经济学理论中的“市场失灵”。所以节水难点就在这一领域。

5.水价与节水关系的实例分析

2003—2012年的10年间，地方政府依据水法，通过建制度、提水价、抓计量、促管理等措施取得了节水的重大成效。天津市11次调整水价，居民生活用水每吨由0.68元提高到4.9元，工业用水0.95元提高到7.85元，是全国最高的，GDP平均增速15.5%，用水量平均仅增长1.5%,万元GDP用水量降低81%，降至18 m3，是全国水平的1/7。工业用水重复利用率达到93%，比全国平均水平高许多，已达到发达国家水平。农业灌溉水利用系数提高到0.67，比全国水平高0.15。如果全国能达到这一水平，可节约农业用水500多亿m3，生活用水人均每月节约 1/3～1/2。

四、坚持节水优先必须建立节水制度体系

我国水资源短缺、水资源污染和浪费严重以及利用率低是我国水危机的基本特征。解决水资源供需矛盾，保证供水安全，必须摒弃传统的发展思维和模式。坚持节水优先的方针，从水资源使用这个源头抓起，推动水资源利用方式的根本转变，建立节水的组织领导、管理体制、水权、水价、技术标准、财政税收、政策法规和宣传教育等制度体系，使生产、建设、流通、消费各领域、全过程的节水行为受到激励约束，使政府领导、用水单位和个人等都能从节水的行为中获得道德效用、经济效用或政绩效用。只有构建起这种利益导向为核心的新型运行制度体系，蕴藏在广大干部群众中的节水积极性和创造性才能充分发挥出来，变成实在的节水行动。

1.强化宣传教育，增强全民节水意识

在全社会广泛深入地宣传节水的重要性和紧迫性，树立节水意识，建设节水文化，倡导节水文明，形成“节水光荣，浪费可耻”的良好社会风尚，着力培育人们节水的自觉性，让人们养成使用公共产品的水如同使用私人物品的水一样的习惯。节水不是以牺牲经济发展和降低人民群众生活质量为代价，而是可以带来社会净福利的增加。

2.加快水价制度改革，充分发挥市场配置水资源的决定性作用

（1）供水企业的激励约束机制

建立政府部门对供水企业的考核激励制度。如减少供水量造成企业收入的减少，公共财政应给予必要的补助；改变公共管网或输水渠道的漏水量全部计入供水量和供水成本的制度，以激励供水单位加强管理，减少管网和输水渠道漏水量，提高供水效率，降低供水成本。

（2）生活用水激励约束机制

对生活用水实行完全计量收费和超定额累进加价制度，也就是阶梯式水价制度。定额以内的生活用水实行低价甚至可以低于现行的水价，减少或不增加用水户基本用水的消费支出；定额以外的用水实行高水价和高排污收费，在用水和排水两个环节建立激励约束机制，增强人们的节水动力。

（3）农业用水激励约束机制

对农业用水户的计量收费是促进农业节水最重要的措施。首先，应加快研制农业用水计量装置，实行用水准确计量到户，改变农业用水按亩计量的方法，实行计量收费。农民用水的多少跟自己的利益挂钩，农民节水动力大大增强，农业用水的需求弹性也会大大增加，农业用水量将会大幅度下降。其次，应制定各种农作物的超定额累进加价制度，定额内的用水实行低水价，定额以外的用水实行高水价。

（4）工业等用水激励约束机制

对工业等行业用水应当采用完全计量收费，对没有安装计量设施的，则按照取水设施的最大实际取水能力征收水资源费或计收水费。定额以内的生产用水、排水实行低价甚至可以低于现行的水价，减少或不增加用水户的经济负担。定额以外的用水实行高水价和高排污收费。用水单位要层层建立节水责任制，将水从消耗品改为生产要素计入生产考核指标。

3.加强对节水的组织领导，更好地发挥政府的作用

（1）地方政府的激励约束机制

建立对各级地方人民政府有关用水总量和万元GDP耗水量的考核制度，通过层层建立节水责任制，将会激励各级政府组织领导节水工作，扩大和展示政绩，保护改善当地的生态环境，扩大经济社会净福利，造福人民群众。

（2）加强对公共领域用水的管理

通过确立产权或由政府加强制度建设来解决公共领域用水管理问题。一要加强节水教育，培养人们自觉节水的意识。二是完善制度，逐步确立产权，改变无偿用水制度，根据国务院制定的《取水许可与水资源费征收管理条例》的规定，对农户超过一定限额以上的取用水要征收农业水资源费，以经济手段促进农民节约用水。三是加强管理，严格制度的执行，对公共场所、宾馆和单位实行用水总量控制、计划用水等严格的管理，将用水量层层分解指标到责任人进行考核。实行用水付费、刷卡定量供水，使更多的水由公共产品变成私人产品，从中探索出行之有效的节水之路。

4.完善管理制度

坚持节水优先，必须有相应高效的管理体制。必须建立城乡地表和地下水资源以及空中水的统一管理体制；建立水资源的流域管理和行政区域管理相结合的体制；建立起政府宏观调控下的市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。

5.健全水权制度

我国法律制度中，只规定了水资源所有权、取水权和节约的水资源经批准可以有偿转让，没有规定水权转让制度的专门办法，不利于节水。为有效缓解水资源供需矛盾，要建立我国的水权转让制度。首先，要界定初始水权和收益权，国家行使收益权，征收水权出让金和水资源费，将水资源使用权转让给市场主体。水权出让金对应是用水者一定时间内拥有的最大用水量的使用权，而水资源费则是用水者根据实际的用水量和水资源费标准缴纳的费用。其次，允许用水户依法进行使用权的有偿流转，这将促进使用者对水资源的节约使用，提高水资源利用的效益和效率。再次，要抛弃长期以来把水资源当作纯“自然物”取用，不作为资产，不按照资产运营规则进行经营管理的旧观念，将水资源纳入企业内部成本核算，建立水资源资产账户。水进入市场后，要制定一系列市场流通规则来进行规范，才能实现水资源的高效节约和合理利用。

6.建立财政税收扶持制度

政府通过财政投入、补贴、贴息、贷款、减免税、减免行政事业收费和技术扶持政策，激励节水设备、技术和工艺的科研、生产、销售和使用。

7.实施节水标准制度

国家要制定各项节水器具、设备的技术标准，各行各业的用水定额、节水产品认证制度和产品的市场准入制度。采取强制性标准来引导节水产品的科研、生产、销售和使用。

8.严格法律制度执行

以上各项制度的建立和在全社会树立制度的权威以及履行制度的自觉性、保障制度的实施，都需要通过立法程序，上升到法律规范，使各项制度具有强制性、权威性、稳定性和规范性，以国家的强制力保障各项制度的实施。同时制度本身也需要柔性的利益引导。当制度的激励和约束机制真正建立，成为社会生产和生活的必需品，让制度征服大多数人的心灵，演化成为公众的生活习惯、自发的行动准则，制度才能在节水行为中真正发挥作用。