非林地人工造林后的管理问题与对策探讨

陈火春 王金荣

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

随着生态文明建设的大力推进，林业改革不断深化，造林绿化力度加大，社会各方面造林积极性得以充分调动，我国人工造林事业快速发展。第八次全国森林资源清查结果显示，我国人工林面积居世界首位，人工造林对增加森林总量的贡献明显[1]。然而，随着各地大规模地推进人工造林，出现了不同形式的非林地造林，非林地造林虽为地方造林绿化、改善生态环境作出了贡献，但也带来了不少后续管理难题，对造林成果巩固不利。因此，对非林地、尤其是耕地造林的相关问题及管理对策进行探讨十分必要。

1 非林地造林现状与类型

1.1 非林地造林现状

经过多年的造林绿化，我国宜林地资源在逐年减少，第八次全国森林资源清查结果表明，宜林地由第七次清查的4404 万公顷减少到本次清查的3958 万公顷。现有宜林地中，质量好的仅占10%，质量中等的占36%，质量差的多达54%。有67%的宜林地分布在干旱、半干旱地区的内蒙古、陕西、甘肃、山西、青海、新疆6 省（区），且质量较差，营造林难度大[1]。随着国家重点生态工程及地方造林绿化工作的推进，各地造林绿化持续保持较大规模，部分地区因宜林地资源不足、或质量较差，利用非林地、特别是耕地造林的现象较为普遍，且呈上升之势。全国营造林综合核查结果显示，全国非林地造林面积比例由2011年度的26.7%上升至2013年度的30.5%，非林地造林面积不断增多。非林地造林主要为耕地造林，2013年度耕地造林面积比例达28.1%，全国有29 个省存在耕地造林的现象，其中有12个省耕地造林面积比例大于30%。2013年度全国重点生态工程人工造林中，耕地造林面积比例达21.9%。

1.2 非林地造林的几种类型

1.2.1 利用非林地发展经济林

因种植结构调整，农民自发改变耕地用途，种植经济林木。主要有以下几种情况：一是在国家和地方发展木本粮油和特色经济林政策引导下，核桃、油茶等产业基地发展迅速，部分地方的农民在耕地上大面积种植核桃、油茶等名特优经济林；二是受市场因素影响，当一些经济林产品经济效益高于种植农作物的效益时，农民自发利用耕地种植干果、鲜果、食用原料类等经济林，以获取更多的经济收入；三是部分经济欠发达地区农民外出务工逐年增加，闲置耕地增多，农民利用荒芜的耕地种植经济林。

1.2.2 利用非林地发展速生丰产用材林

随着木材加工业的发展，木材需求量增大，在一段时间内价格高涨，经济效益较好。受木材市场引导，一些地方农民看好发展速生丰产用材林。发展速生丰产用材林必须考虑造林地的立地条件，要适合林木生长，又要方便集约经营，能在相对较短的时期内获取更大的经济收益，因此，部分地方农民选择交通便利、适于种植林木的耕地种植杨树、桉树等速生丰产用材林。

1.2.3 林苗一体化建设利用非林地造林

林苗一体化是经济发达地区近年来实行的造林与种苗产业相结合的一种新的造林模式，建设以林为主的林苗一体化片林，既培育和提供壮大苗木，又达到造林绿化的目的。随着经济社会的发展，城市绿化力度加大，绿化大苗需求量大，济效益较高。一些地方农民看准了商机，选择合适的绿化树种在自家耕地上密植造林，既保证造林地长期符合有林地标准，又能以适当比例不断给城市提供绿化用苗。

1.2.4 通道绿化工程利用非林地造林

随着人们绿化美化意识增强，各地对高速公路、铁路等通道绿化的标准不断提高，一些地方规划对主要道路两侧20-30 米、甚至50米范围内全部进行造林绿化。而大多数地方、尤其是平原地区的通道两侧多为耕地，要实现高标准的绿化，势必占用耕地进行造林，于是出现了地方性退耕还林、租地造林等形式的耕地造林，以实现各地规划的通道绿化的目标。这种形式的耕地造林，一般由地方政府与农民以合同的形式来约定实现。

1.2.5 地方绿化工程利用非林地造林

随着各地造林绿化力度加大，地方造林绿化工程发展迅速，部分地区现有宜林地资源有限，为满足地方工程建设需要或完成造林任务，利用非林地、特别是耕地进行人工造林。全国营造林综合核查结果显示，上海、北京、天津、江苏、山东、河南等省（市）2013年度耕地造林面积比例都达40%以上。

1.2.6 平原绿化工程建设利用非林地造林

平原地区林地资源较少，我国实施平原绿化工程以来，各地为实现工程建设的目标，因地制宜，见缝插绿，采取林粮、林菜、林药间作等多种农林复合经营方式，充分利用非林地开展人工造林。此外，农田防护林建设在平原地区具有防风减灾、改善农区气候、提高粮食产量等重要作用，农民开展农田林网建设，需要利用耕地种植林木，形成网格，以发挥防护功能。

2 非林地造林存在的问题

2.1 非林地造林后的土地属性认定困难

依据《森林法实施条例》之规定，“林地，包括郁闭度0.2 以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”，非林地造林后只要符合此标准，即可认定为林地。而《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，林地属于农用地；现行的《土地利用现状分类》[2]将耕地、园地、林地等并列为一级类，在耕地上种植的经济林属于“园地”，而非“林地”，对耕地上种植的其它林木则没明确规定。因此，非林地上人工造林后土地属性的确定缺少统一的法规标准，非林地、尤其是耕地造林后土地属性确定为“林地”、“耕地”、还是“园地”？在实际工作中，认定困难，导致造林后管理难度大。

2.2 非林地造林后的成效好坏难以监控

耕地等非林地造林后的成效具有不稳定性，全国营造林综合核查结果显示，全国2008年度耕地造林面积保存率为91.2%，而2009、2010年度耕地造林面积保存率分别只有67.6%和74.5%，分别低于同年度林地造林保存率23.5 和7.0 个百分点，表明耕地造林成效不稳定。耕地造林成效难以管控的主要原因：一是由地方政府引导的地方性退耕还林项目，造林初期不一定符合农民意愿，随着粮食价格上涨，政府的相应补助低于种植农作物产生的效益时，农民积极性受影响，出现毁林种地现象；二是林产品的生产周期长，受市场价格影响，原先自发在耕地上种植的林木经济效益不好时，农民开始毁树种粮；三是当农田林网成林后，出现林粮对水、肥、光等竞争时，农民毁林种地现象时有发生。此外，在涉及到土地被征占用时，由于耕地的相关补偿费用比林地要高得多，农民都愿意按耕地获取补偿，林业主管部门难以介入管理。

2.3 非林地上资源调查监测方法不统一

根据国家林业局《国家森林资源连续清查技术规定》（2014）和《森林资源规划设计调查技术规程》[3]之规定，我国森林资源调查遵从的是“现状调查”的原则，凡是符合《森林法实施条例》中“林地”标准的地块，均作为林地进行调查统计。对于非林地人工造林而言，由于没有考虑土地的固有属性，一律作为林地调查统计，对造林后续管理十分不利。部分地方为避免耕地上造林后的管理难题，在森林资源规划设计调查过程中，没有将耕地上的人工造林纳入林地调查范围，而是单独统计，不参与森林覆盖率的计算，只参与林木绿化率的计算，这样做虽回避了部分管理上的矛盾，却不利于森林资源总量的掌控。

2.4 政策法规上的空白导致管理无依据

目前，我国退耕还林工程的退耕地造林后，按《退耕还林条例》之规定，即发放林权证，明确了土地的使用属性，纳入林地管理。除此之外，其它非林地造林，土地属性的变更没有政策法规上的明确规定。按照国家林业局《全国林地年度变更调查技术方案》，因种植结构调整，农民在耕地上种植林木，土地用途发生改变的，按现状调查确认为“林地”，但因造林前地类是耕地，造林后无法确权发证，因此，此类造林地难以按现有林业法规政策进行管理。在非林地、尤其是耕地上造林到底如何管理，缺少政策法规依据，导致造林后成果巩固难度大。

3 非林地造林后的管理对策探讨

3.1 重视造林作业设计，避免重点生态工程在非林地上造林

林业重点生态工程营造林应该以生态治理为重点，以现有宜林地为主战场。全国现有宜林地3958 万公顷，而全国营造林综合核查结果显示，全国重点生态工程（除退耕还林工程外）耕地造林比例由2011年度的18.5%上升至2013年度的21.9%。因此，林业重点生态工程营造林作业设计工作尤为重要，在作业设计中应注重造林前地类的选择，除国家退耕还林工程外，其它林业重点生态工程应避免在非林地、尤其是耕地上造林，以有效发挥林业重点生态工程在生态治理中的主导作用。

3.2 加强土地用途监控，明确界定非林地造林后土地的属性

一是对耕地以外的非林地造林，经县级以上人民政府林业主管部门检查验收后，土地属性应变更为林地，并进行确权发证，纳入林地管理。

二是对国家退耕还林工程以外的耕地造林，可分几种情况界定造林后的土地属性：第一，农民自发在耕地上种植的速丰林或经济林。由于农民对耕地都持有农村土地承包经营权证书，有自主经营权，种植结构的调整可能频繁出现，因此，此类造林地土地属性不宜变更为林地，仍属耕地范畴。第二，通道绿化以及其它地方绿化工程在耕地上的造林。此类造林地一般是属县级以上人民政府规划后实施的地方性退耕还林地，应依据《森林法实施条例》之规定，将此类造林地土地属性变更为林地，并进行确权发证，纳入林地管理。第三，林苗一体化建设在耕地上的密植造林。此类造林地一般由地方林业主管部门与农户签订了长期管理合同，并给予了一定的造林补助资金，造林后土地属性相对稳定，长期提供绿化用苗，又能保持一片有林地，因此，此类造林地土地属性应变更为林地，并进行确权发证，纳入林地管理。

3.3 完善调查统计方法，对非林地上的森林资源实行分类统计

森林资源调查方法既要遵从“现状调查”，也应充分考虑土地的固有属性，对非林地造林后能明确变更为林地、并确权发证的，按林地进行调查统计；对造林后土地属性存在不确定性、不能明确界定为林地、无法确权发证的，要进行单独调查统计，此类造林形成的森林资源由农民自主经营，不受林业的相关法规约束，但应实行地方林业主管部门备案制，可纳入地方森林资源总量计算。

3.4 出台非林地造林管理办法，规范非林地造林的后续管理工作

随着我国经济社会发展，对生态环境建设高度重视，人们造林绿化意识不断增强，非林地造林现象不断增多。为进一步巩固人工造林成果，应加强非林地造林后续管理问题的研究与探讨，出台非林地造林管理办法，对重点生态工程在非林地上造林、非林地造林后土地属性的认定、调查统计方法、后续管理等问题进行明确规定，为非林地造林的管理提供依据。

[1] 国家林业局森林资源管理司.第八次全国森林资源清查结果报告[R].2013.

[2] 国家标准化管理委员会.GB/T21010-2007，土地利用现状分类[S].2007.

[3] 国家标准化管理委员会.GB/26424-2010，森林资源规划设计调查技术规程[S].2010.