气候变化视域下欧美碳交易立法路径比较探究及对我国的启示

徐 东

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

随着《联合国气候变化框架公约》(简称UNFCCC)第20次缔约方会议在秘鲁首都利马召开，国际气候谈判再次站在国际政治的风口浪尖，发达国家与发展中国家在减排问题上仍存在着不可调和的矛盾，大会通过的最终决议力度与各方预期尚有差距，但就2015年巴黎大会协议草案的要素基本达成了一致，期待于2015年达成有效一致的气候行动协议，遏制温室效应所带来的灾害。在当前应对气候变化的环境政策工具中，碳排放权交易(简称碳交易)由于具有经济、效率的特点而为越来越多的国家所青睐，成为各国政府优先考虑的政策选择之一［1］。

世界各国尤其是欧美等发达国家已逐步意识到依赖于政府手段的节能减排行动收效甚微，相继建立稳定、发达的碳排放权交易市场体系。中国人民银行行长周小川曾指出，要利用金融市场来支持节能减排工作，提及发挥市场机制在资源利用和环境保护上的调节作用时，他更是明确指出要认真研究、借鉴国际上的碳交易机制，探索在国内试行排放配额制、发展排放配额市场［2］。在竞争综合国力的国际局势上，不仅是外交手段和政治姿态的角逐，同样是经济领域的比拼，碳交易话语权的主导地位是未来经济趋势重要特点。

一、碳排放权交易的相关概念厘清

(一)碳排放权交易的基本审视

碳排放权交易是指促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制，又称碳配额交易、碳交易。碳排放权交易主要来源于两项公约，一项是1992年通过的《联合国气候变化框架公约》，另一项则是1997年达成的《京都议定书》。各国将碳排放控制在一定的排放总量，并以国家政令的形式限制减排主体的排放总量，运用市场经济手段，交易温室气体排放权或排放配额节余指标，进而达到减少温室气体排放，消弱温室效应的目的。

2009年我国在哥本哈根气候变化会议上庄重承诺:到2020年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，这标志着低碳时代的正式来临。碳交易减排机制和制度，由于具有信息成本低、减排效果明确、能激励和促进清洁技术发展等多重优势，被视为一种可持续的长效减排机制［3］。这种政府与市场配合运行的清洁发展机制，不但能减轻企业的减排压力，也可极大地激励企业自主地开展低碳生产和消费。

(二)碳交易市场的主要类型

自1997年《京都议定书》在多国达成协议后，将目标定位在“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”的合理位置，公约创造性地运用市场经济手段解决温室气体排放严重的问题。

由于碳排放对于地球环境产生渐进、积蓄和长久的影响，因此，碳排放权成为一种稀缺资源，具有一定商品属性，通过市场平衡减排主体间排放权的使用量大小，构成了碳交易市场基础。对于碳交易市场内容界定主要包括两个方面:一是确定可排放碳的总量，平衡排放者和赖以生存需求者之间的关系;二是碳交易份额的初次分配问题，划分排放者之间的权利大小，发挥碳交易市场对于节能减排、发展低碳经济的作用。

就目前来说，碳交易市场主要划分为两大类型:

(1)配额型交易市场。指在总排放配额限量的情况下，由管理者制定总排放配额，在各排放主体间进行分配，各排放主体可根据自身需求对排放配额进行买卖。如欧盟的欧盟排放权交易制的“欧盟排放配额”(EUAs)交易和”国际排放权交易市场”(IET)。该类型市场主要是被《京都议定书》要求的排减国家之间超额排减量的交易，通常是现货交易。

(2)项目型交易市场。指通过项目合作，买方向卖方提供资金、技术和设备支持减排项目，获得一定的减排单位的一种碳交易市场，如清洁发展机制(CDM)下的“排放减量权证”、联合履行机制(JI)下的“排放减量单位”。主要是发达国家之间、发达国家与发展中国家间通过项目合作实现计划产生的减排量交易，通常以期货方式预先买卖。

二、欧美碳交易立法路径探究

2007年以来，中国一跃成为世界上最大的二氧化碳排放量国，吸引了来自不同国家和组织的关注，这也引起了中国对于自身经济发展模式的重新考量。我国在不同层次的高端气候变化会议上承诺要削减温室气体排放，发展低碳环保型社会。而这一转变历程势必是充满艰难险阻的，我国也逐渐认识到，必须结合市场经济与政府手段，才能有效推行减排政策，同时保证企业经济利益的稳定。

目前各国实践中最大两个强制性碳交易体系是欧盟碳排放权交易体系(简称EUETS)和美国区域温室气体减排行动(简称RGGI)［4］。两个碳交易体系代表两类构建碳交易市场的立法模式:一类是统一性立法路径，另一类是地方自主性立法路径。

(一)欧盟碳排放权交易体系(EUETS)

为促进温室气体排放减弱，实现承诺的减排目标，欧盟各国积极探索如何构建稳定有效的碳交易市场，并最终达成一致，实行统一性的碳交易立法体系。

1.拥有统一的环境法基础

欧盟之所以选择统一性立法模式，是因为欧盟的碳排放权交易体系是建立在统一的欧洲环境法基础之上。首先，建立以《欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》为中心的欧盟碳排放权交易体系的立法模式，并配套在欧洲委员会内部设立“欧盟中央管理处”，运用“欧盟独立交易系统”对欧盟交易体系内许可的交易进行监督管理。可见，自欧盟成立以来，环境问题一直是其指定法律和条约的重点考虑对象。《单一欧洲法令》为欧盟环境立法权奠定了法律基础，欧盟在这一基础条约中首次规定了环境政策，并规定了欧洲共同体环境政策的目标、原则、决策程序及权限［5］。1992年通过的《欧盟条约》在法律上确立了环境保护为欧盟宗旨和活动之一。其次，《单一的欧洲法令》最初所规定的“辅助性原则”，在后来的《欧盟条约》第五条中重申明确“欧盟权能的行使受辅助性原则……的约束……在欧盟的非专属权能领域，只有在拟行动的目标在成员国的中央或地方层面不能完全实现，但由于拟行动的规模或行动效果的原因，在欧盟层面能更好地实现时，欧盟才可以采取行动。”这促使“辅助性原则”成为欧盟运行的基本原则，有利于在整个欧洲地区形成统一的碳排放权交易市场，建立一致的交易标准和监督条件，从而使市场保持高度流通性和稳定性。据此可见，欧盟已经形成了一个较为完整的环境法律体系，确立了欧盟层面对环境问题的立法权，同时环境保护问题也为欧盟各成员国提供了一个统一的标准［6］。

2.采用分权化治理模式

为促进欧盟碳交易体系的具体实施，欧盟排放交易体系覆盖27个主权国家，它们在经济发展水平、产业结构等方面存在较大差异，采用分权化治理模式，欧盟可以在总体上实现减排计划的同时，兼顾各成员国差异性，有效地平衡各成员国和欧盟的利益。分权化的治理模式具体体现在“自下而上”和“自上而下”制度实行特点上。首先，“自下而上”表现在欧盟委员会并不预先制定排放总量，而是由各成员国先决定自己的排放量，然后上报汇总形成欧盟排放总量;“自上而下”表现在各成员国提出的排放量要符合《欧盟排放交易指令》的标准，并需要通过欧盟委员会审批，而且欧盟委员会还建立了庞大的排放权中央登记系统，排放权的分配及其在成员国之间的转移、排放量的确认都必须在中央登记系统登记。在各国内部排放权的分配上，虽然各成员国所遵守的原则是一致的，但是各国可以根据本国具体情况，自主决定排放权在国内产业间分配的比例。

3.成员国的共识

欧盟各成员国间虽然存在经济发展水平上的差异，但是其在环境问题上拥有共识，这为欧盟碳排放权交易体系的统一法律基础的构建达成可能。首先，大多数欧盟成员国都积极应对气候变化问题，这为统一性立法路径奠定了良好的基础。例如，欧洲国家申请加入欧盟其中一个条件就是尊重并承认欧盟的基本价值，具体表现在31个领域，应对气候变化是其中商谈的议题［7］。

(二)美国区域温室气体减排行动(RGGI)

2001年布什政府明确退出《京都议定书》以来，美国政府依旧保持“限制二氧化碳排放将会影响经济增长”的态度。自2009年第111届国会以来，美国议员们已经提出超过10部旨在通过碳排放权交易体系应对气候变化的法案，包括《美国清洁能源和安全法》和《美国电力法草案》，但是无一例外都屡屡受挫。不过基于美国政治体制的优势，联邦各州积极承担应对气候变化的重任。区域温室气体减排行动(RGGI)吸收纽约州、康涅狄克州、缅因州、马萨诸塞州、特拉华州、新泽西州等美国东北部十个州郡，RGGI提出的目标是在2019年前将区域内的温室气体排放量在2000年的排放水准上减少10%。

1.优秀的环境保护传统

美国属联邦制国家，各州对于环境保护有很高的积极性，尤其是美国东北部各州。较之美国国家层面通过的法案相比，东北部各州早就在州内部通过推动环境改善的法案，比如加利福尼亚州通过1998年的“清洁空气法令”，2006年通过的“加州全球变暖解决法案2006”实施全面的节能减排行动［8］。因此，对于环境的重视是推动RGGI形成的本质原因，也为经济的持续绿色发展铺平了道路。

2.遵循经济发展特点

美国各州经济发展的核心水平存在较大差异，对于资源的分布也不平衡。美国东北部各州虽属于经济发达地区，囊括诸多经济中心和美国政治中心，但其本身自然资源贫乏，属于美国化石燃料的主要消费者，煤燃烧发电的比例较低，对于能源消耗水平过高，使得其更积极探索节能环保社会的构建，以减缓其对于能源燃料的供应和价格的担忧，而较少的煤电企业也减少了碳排放权交易体系的推行，达到降低居民基本生活压力的目的同时，加快对于其他能源技术的开发研究。美国各州的特点不同是美国州政府之间合作积极推行区域性碳排放权交易机制的助推器。

欧美国家的碳排放权交易体系存在较大差异，但也为我国构建具有中国特色的中国碳排放权交易体系提供了有益的借鉴。一国的碳排放权交易体系关系到生态环境、社会经济、居民生活等多个方面，在实践过程中更应与政治体制、经济发展水平相符，与国际条约接轨，构建一个全国统一的碳排放权交易机制，同时允许和鼓励地方自主制定具有区域特色的减排政策，这种双管齐下的发展举措有利于我国在碳交易市场发展初期的健康稳定。

三、构筑我国碳交易市场法律引导对策的积极启示

(一)出台基本性碳排放权交易法律，明确排放权属性

健全的法律体制是市场经济发展的重要基础。我国碳排放权交易市场处在探索开发的初期，确定一套基本完备法律保障制度是碳交易市场发展不可或缺的一环。首先，因碳排放权交易体系涉及的二氧化碳等碳化学物质具有很强的空气流动性，对于温室气体的环境容载量考虑通常要上升到国际层面。其次，在现行《清洁项目运行管理办法》的基础上“去粗取精”，将明确权利属性、碳排放总量控制、市场监测、整改治理等要素添加引入而设立《碳排放权交易法》作为基础性法律，由全国人大立法制定，确定法律位阶，保证《碳排放权交易法》的法律权威性和执行力。最后，重点明确碳排放权的权利属性。碳交易市场运行实质就是对碳排放配额的出卖和购入，因此给予碳排放权以明确的法律定位是保证市场健康发展的基础。参照欧美等碳交易发达国家将碳排放权立法定位于金融产品，我国应将碳排放权定位于用益物权，因此排放权是环境资源使用人对环境资源容载量所享有的占有、使用、收益的权利［9］。将其定位于用益物权，既保证碳交易的自由性，又确保及时有效的国家干预。

(二)明确市场主体，确立合理的初次分配规则

1.着重明确碳交易市场的主体结构

碳交易市场逐步向纵深方向发展，交易主体的复杂性和多变性是不可避免的。《碳排放权交易法》的设立除了对排放权属性的明确规定外，更应该注意对于碳交易市场主体范围的界定。碳排放权交易市场包括碳排放配额的供应方、碳排放配额的需求方及第三方中介服务机构。依据欧美等发达国家碳交易市场的准入标准，应将碳排放市场的各类交易主体划分为一级市场交易主体和二级市场交易主体。一级市场主体应当是具有合法碳排放权而获得碳排放配额的企业主体，成为碳排放配额的主要供应商，通过吸引资金革新技术节余较多配额用以出售，获取经济利益;二级市场主体的存在用于保证碳交易市场的流通性，将主体扩大至自然人、各类经济组织和中介机构，如碳基金、银行、专门性从事碳交易投资、买卖服务的中介机构。在二级市场的中介机构中，金融机构在提高市场流动性、丰富产品组合、提供避险工具等方面都扮演着极为重要的角色［10］。通过对两级市场划分，制定专门性的法律，设置两类市场的准入标准和监督机制，维护正常碳交易活动。

2.建立公平合理的初始配额分配方式

我国处在碳交易市场发展初期，涉及行业内的企业多处于被动接受阶段，政府作为碳排放配额分配的主导者，对于初次分配的公平将在很大程度决定市场的积极性。政府进行初次配额分配应该充分提高分配程序的透明度和公众参与度，保证决策的科学性。将关于碳排放配额分配的指导原则、决策方式、程序环节的文件向社会公布，并在特定时间设立解读和答疑会议，在配额决策分配程序中，邀请产业部门代表、碳交易领域专家学者、地方政府代表及经济组织代表参与讨论论证，汇集各方意见后，形成分配结果并及时向社会公示。

我国现在实行的碳排放配额初次分配方式是无偿分配模式，虽然很大程度上减少了碳排放权交易体系推行的阻力，但同样存在不可小觑的弊端。应参照欧盟的拍卖与无偿分配相结合的分配方式(90%无偿分配，10%拍卖分配)，逐步引进这个碳配额分配政策。无偿分配与拍卖分配的百分比设置应建立在一国碳交易法律制度的完善程度上，对于法律制度健全严格的国家，可适当提高无偿分配的百分比。但目前我国仅在7省市内实行碳交易排放试点，以拍卖方式将明显提高生产成本，降低企业竞争力，因此在试点推广期间，采取无偿分配模式仍是可行的。但在全国推广运行阶段，建议将30%的碳排放配额用于公开拍卖和竞投，保证新成立企业可以获得足够的碳排放配额，并逐步用配额拍卖的形式代替无偿分配，使配额在分配之初就能向排放者投放清晰的价格标准，督促高污排放企业加快节能减排脚步。对于碳排放水平高的污染企业获得的配额少，需要向碳排放水平低的绿色企业购买碳排放配额，这加大了污染企业的生产成本，提高了绿色企业的经济利益。当增加的碳成本达到了某个点，进而成为了污染企业不堪承受之重时，市场竞争将迫使污染企业通过改进生产流程、提高能源利用效率、利用新型材料和清洁能源等方式实现低碳化经营［11］。

(三)完善碳交易市场管理制度

1.建立统一的交易平台

我国碳交易市场呈人为分割的状态，为促进碳交易市场的发展，我国应建立统一的碳交易平台，提供以下服务:(1)建立全国范围内的注册、登记、交易、结算服务，将不同区域市场划归至同一平台;(2)采用“会员制”，将参与碳交易的各类合法主体注册为市场会员，便于交易账户管理，也可及时提供每日的碳交易市场行情和配额价格;(3)吸引碳交易相关中介服务机构，为交易主体提供便捷的第三方服务;(4)与国外碳交易市场挂钩接轨。建立统一的碳交易市场，可以将目前国内零散的中介机构和交易主体进行统一整合，提高碳交易市场的稳定性;在应对国外市场的冲击时，统一的碳交易市场更容易激发我国对于国际碳交易市场的参与度和话语权，避免国外企业对国内碳排放配额低价收购的现象再次发生，提高我国碳交易市场的综合竞争力。

2.设立专项管理机构，完善碳交易市场基础制度

我国目前缺乏专项的碳交易管理机构，而发改委与科技部仍作为CDM项目的审核机关，因此严格意义上说我国的碳交易领域仍处于空白状态，依赖于各省市自主管理。应设立统一的市场管理机构，对进入碳排放权交易市场的主体进行资格审查和持续监控，对碳排放权许可证进行颁发和年度审查，负责对碳交易平台的监控管理和危机事件调查，保证碳交易市场发展的稳定性和流通性。建立恰当的碳交易市场基础制度。(1)碳交易信息披露制度。该制度制定目的在于稳定碳交易市场，增强交易双方主体信息透明度。一方面，对于碳交易市场内的合法交易都应采取强制登记制度，清楚每项配额的交易流向，不仅有效杜绝多排、偷排等恶性事件发生，而且透明的交易内容让参与碳排放市场的各类交易主体可以清楚了解碳交易价格实时走向，保证碳交易市场稳定。另一方面，碳交易信息披露制度应包括对于交易主体的企业信息登记。具体来说取得合法碳排放权的单位和个人应向本地环境主管机关申报企业发展情况、污染物排放水平、节能减排设施的利用情况等主要信息，并由主管单位备案登记，用以作为碳排放配额分配的主要参考资料［12］。在分配结束后上传至统一信息平台，供各类交易主体查阅交易企业的基本状况和配额数量，保证交易安全。(2)环境监测制度。在区域内污染物排放总量控制的标准范围内，环保部门依据各类企业拥有的实际排放配额对其进行持续的排放情况跟踪和区域环境状况监测，定期向碳交易管理机关进行汇报登记，便于管理机关对于超排、偷排企业及时地依法处理。

(四)提高环境行政执法的执行力，规制超额碳排行为

在碳交易市场塑形发展时期，必须有强有力的执法力量。应成立专项的碳交易执法机关，机构从属于专门碳交易管理机关，与地方环保单位分工合作，共同执法，专门负责超额碳排放调查执法。

设置严格的超额碳排条款，坚持“违法者不得从违法行为中获利”的原则，对超额排放的企业应当规定较高的罚款金额和较重的处罚措施。可借鉴吸收欧美等国经验，采取“按日计罚、加重处罚”等立法举措，如规定连续两年以上排放量不能达标的且未购买配额的企业，责令其停产，并处以碳排放配额总额双倍的罚款;或者对于那些排放超标的企业，限制其在金融市场的准入和融资，具体如采取吊销贷款证，限制上市融资或从银行取得贷款等处罚措施［13］。使按企业违法排放成本大幅提高，督促其尽快采取技术革新、节能减排，活跃碳交易市场。

四、结语

碳交易市场的铺展是低碳经济时代到来的重要标志，在新一轮的经济领域划分中抢占势必会带来国际政治秩序的重构。《2015年政府工作报告》明确提出:“打好节能减排和环境治理攻坚战。环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。今年，二氧化碳排放强度要降低3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右。积极应对气候变化，扩大碳排放权交易试点。”新一届政府在应对气候问题上展示出积极应对的大国态度，因此期望以市场促减排的根本保障在于构建合理有效的碳交易法律保证体系，势必要吸取欧美的先进经验，结合我国特有的经济模式，逐步铺展碳交易市场。

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