人口老龄化背景下中国老年福利事业的发展



人口老龄化背景下中国老年福利事业的发展

王武林高圆圆

(贵州财经大学公共管理学院，贵州贵阳550025)

关键词〔〕人口老龄化；高龄化；老年福利

第一作者：王武林(1981-)，男，博士，副教授，硕士生导师，主要从事社会老年学、老年社会保障研究。

老年社会福利是社会保障体系的一个重要组成部分，对增进和提高老年人物质生活和精神文化生活，特别是对“积极应对人口老龄化”有着重要的作用与意义。我国人口老龄化的现况及趋势对老年社会福利事业的发展提出了迫切的需求，人口老龄化不仅对我国老年福利事业提出了严峻的挑战，同时也带来了前所未有的机遇。

1我国人口老龄化的现状与挑战

1.1我国人口老龄化现状与趋势到2012年底，我国老年人口达到1.94亿。2050年前后，我国老年人口将达到4.8亿左右，超过中国总人口的1/3，占世界老年人口的1/4，成为世界上人口老年化程度最高的国家之一。在不到半个世纪的时间里，我国人口再生产类型实现了从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”根本转变，人口年龄结构发生了巨大变化。1953～2012年，0～14岁少年儿童人口比例从36.28%下降到16.5%，下降了19.78%；65岁及以上老年人口比例从4.41%上升到9.4%，上升了4.99；从2000年我国进入人口老龄化社会以来，人口老龄化程度不断提高。到2012年，我国60岁及以上人口达19 930万人，即将超过2亿人，65岁及以上人口达到12 714万人〔1〕。

我国人口老龄化呈现出“速度快、规模大、城乡倒置、未富先老、高龄化”的特征。65岁及以上老年人口比例倍增时间快，老年人口正以每年3%的速度增长；老年人口规模占世界老年人口的1/5，占亚洲的1/2；2000年农村老年人口比例为10.9%，比城市高1.2%〔2〕，这一状况将持续到本世纪中叶；当前我国老年人口的经济收入远远低于进入老龄型社会的发达国家〔3〕。我国人口呈现高龄化趋势显著，60岁以上老年人将以年均3.2%的速度递增，而80岁以上的高龄老年人正以年均5.4%的速度增长。

1.2我国人口老龄化的挑战人口老龄化的快速发展及由此带来的老龄问题对我国老年福利事业发展提出了严峻的挑战。①我国失能老年人口快速增加，失能老年人的照料与护理问题突出。2010年末全国失能老年人约有3 300万，其中完全失能老年人1 080万，预计到2015年，我国失能将达4 000万人，其中完全失能老年人口将超过1 200万人〔4〕。②贫困和低收入老年人数量较多，老年人口贫困化问题仍待解决。2012年我国约有2 300万贫困老年人〔5〕。③老年人口医疗健康需求增大。2012年我国患慢性病的老年人为0.97亿，2013年将突破1亿人〔5〕。④特殊老年人口群体规模持续增加，需求呈现出多元化、复杂化的特征。我国空巢老人、留守老人、“三无”老人和失独老人数量仍呈增长趋势。我国人口老龄化状况使老年人口的照料与护理需求、医疗与健康需求、基本生活保障与精神文化需求、合法利益维护与社会参与需求等快速增加，特别是高龄老年人、失能老年人、患病老年人和贫困老年人等特殊群体的需求。

2我国老年福利事业的现状与问题

2.1老年福利及其政策依据老年福利是现代社会福利体系的一个重要组成部分。老年福利是根据老年人特殊需要和自身特点，由社会特别是政府或社区机构，为提高和改善老年个人、家庭和群体的物质和精神生活水平，给老年人提供的物质和社会服务或者特殊的、照顾性的物质帮助和社会服务，是补偿性的〔6〕。老年福利含经济(收入)保障和服务保障两方面的基本内容，具体表现在老年人收入补贴、老年人安置设施、老年人住房、老年人家庭服务、老年人医疗保健和健康服务、老年人日常生活服务、老年人社会交往、老年人文化娱乐和教育等社会项目上。

新中国成立以后，经过探索与实践，在总结经验的基础上，国家相继颁布了一系列政策、法律与法规，有力保证了我国老年社会福利的持续健康发展。如国务院转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，民政部颁布《社会福利机构管理暂行办法》、《老年人建筑设计规范》等，这些法规政策的颁布，为我国老年福利的发展提供了强有力的政策保障。1982年修订宪法规定“公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。2012年全国人民代表大会常委会通过了修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》，内容涉及老年人的居住环境、婚姻问题、赡养与扶养、社会保障、社会优待、社会服务等方面，并进一步规定“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利”，“国家建立和完善老年人福利制度，根据经济社会发展水平和老年人的实际需要，增加老年人的社会福利。”这些为维护老年人的合法利益提供了法律保障，同时也为我国老年福利的发展提供了法律依据。

2.2我国老年福利事业发展的现状我国老龄服务事业发展势头良好，城乡为老服务机构不断增加，服务设施不断完善，制度不断健全，覆盖面逐步扩大，以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的社会服务体系基本形成。2011年末，全国各类老年人和残疾人服务机构有40 868个，床位342.3万张，收养老年人256.8万人；城市养老服务机构有5 616个，床位63万张，收养老年人38.8万人；农村养老服务机构32 140个，床位242.1万张，收养192.5万老年人；光荣院1 389个，床位8.1万张，收养5.3万老年人〔7〕。2011年底，全国共有各类社区服务设施16万个，社区服务设施覆盖率23.6%，其中：社区服务中心14 391个，社区服务站56 156个，其他社区服务设施9.0万个；城镇便民、利民服务网点45.3万个；社区志愿服务组织15.9万个〔8〕。

我国老龄文化教育事业快速发展，各类老年社会团体和社会组织不断增多，日益满足了老年人精神、文化、服务等多层次、多维度的需求，老年优待政策逐步落实。2011年底，全国共有老龄事业单位2 503个，老年法律援助中心19 407个，老年维权协调组织8.4万个，老年学校48 116个、在校学习人员603.2万人，各类老年活动室41.3万个；全国共有社会团体25.5万个，其中社会服务类33 987个；全国共有民办非企业单位20.4万个，其中社会服务类31 750个〔8〕。我国老年报刊57种，其中报纸24种，期刊33种。越来越多的省市开始对老年人提供公交、看病、照料和护理等方面的优待服务。

我国养老保障事业取得重大进展，养老保险制度和城乡最低生活保障制度逐步完善，老年人的基本生活需求获得了满足。城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险工作深入推进，制度覆盖范围继续扩大，参保人数持续增长。2011年末，全国城镇职工基本养老保险参保人数达到2.84亿人，其中参保离退休人员6 826万人；全国有27个省和4个直辖市纳入养老保险国家试点，覆盖面超过60%，参保人数3.64亿人，领取养老保险的人数为1.03亿人；2011年末，全国城市和农村老年低保对象分别为346.9万人和1 934.0万人；各级财政共支出城市低保资金和农村低保资金分别为659.9亿元和667.7亿元；全国农村共有五保供养人数551.0万人，其中集中供养184.5万人，分散供养366.5万人；全国15个省(市)建立了高龄补贴制度，惠及900万老年人〔7〕。

我国老年医疗卫生保障状况有较大改善，医疗保险制度日趋完善，医疗卫生机构规模扩大，医疗卫生服务水平逐步提升。2011年，我国农村新型合作医疗参保人数达8.32亿人，参合率为97.5%；2011年末，全国医疗卫生机构总数达954 389个，床位数516.0万张，其中社区卫生服务中心(站)32 860个，乡镇卫生院37 295个，诊所和医务室175 069个，村卫生室662 894个〔9〕。各地积极发展老年病医院、兼得医院、疗养院及护理院，基层医疗卫生机构防治常见病、多发病的能力逐步提升，并为1.03亿老年人免费提供健康管理服务；2012年资助1 158.9万城镇困难群众参加城镇医疗保险，资助3 915.1万农村困难群众参加新型农村合作医疗〔7〕。

2.3我国老年福利事业发展存在的问题我国老年福利发展的主要矛盾是在人口老龄化和高龄化的背景下，我国老年人日益增长的老年福利需求同老年福利发展滞后，福利产品供给严重不足之间的矛盾。具体体现在，我国是由计划经济向市场经济转轨，计划经济体制下形成的由国家、集体全部包办，民政部门直属、直办、直管的管理体制和运作机制还没有完全改变，导致老年福利设施的运行机制和管理体制不能适应市场经济的需要；相关老龄政策法规不配套，老年福利体制改革滞后；国家对民办老年福利设施的优惠政策少，而且落实不到位；老年福利服务队伍专业化水平低，服务质量有待提高；老年福利社会化和规范化程度低；老年福利覆盖范围狭窄，保障水平低；老年福利产业化程度低等方面。这些问题严重束缚和阻碍了我国老年福利事业的发展，导致老年福利事业与社会经济发展水平不相适应，老年人口福利服务需求难以获得满足。

3我国老年福利事业的发展路径

老年福利事业的发展对当前中国社会经济的健康发展与和谐社会的构建起到至关重要的作用。一方面，中国人口年龄结构老龄化和高龄化快速发展，老年福利需求会急剧上升；另一方面，当前中国正处于经济体制转轨和社会结构转型的关键时期，工业化和城市化进程快速发展，年轻人口流动性的增强，传统家庭观念淡化，家庭养老功能弱化，靠家庭来给老年人提供照料、日常生活帮助、精神文化满足等多种需求已难以实现，而且现代社会中的许多涉老的相关资源和服务是家庭无法提供的。老年群体对老年福利需求的日益增强和传统社会为老年群体提供老年福利的社会经济基础的解体，客观上要求将老年福利纳入现代社会福利体系中，并着力促进其改革、成长与发展。

首先，确立与我国人口老龄化相适应的老年福利服务发展思路。在国家和政府主导下，整合政府与民间资源，引入与鼓励社会力量，共同兴办老年福利事业，将是老年福利发展的趋势。中国的基本国情决定发展老年福利必须与经济发展水平和中国老年群体特征、现实需求和文化传统相适应。老年福利事业发展的基本思路应当坚持以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络；实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化和志愿者相结合，积极推动老年福利由补缺型向适度普惠型转变。其次，健全和完善我国老年福利服务政策法规体系。老年福利服务涉及收入、安置、住房、家庭服务、医疗保健和健康服务、日常生活服务、社会交往、文化娱乐和教育、其他优待与服务等社会项目。目前，老龄政策体系包括了养老保障、医疗卫生、老龄服务、宜居环境、精神文化、社会管理、家庭建设等方面，但部分老年福利服务提供的主体不明确，服务主体资质、服务质量、服务内容、服务费用等方面缺乏监督，老年福利服务制度化和规范化水平较低，老年福利服务的质量难以获得保障。因此，应当健全和完善以《中华人民共和国老年人权益保障法》为核心的涉及多方面、多层次的老年福利服务政策法规体系，统筹规划、依法规范养老福利事业健康持续发展。第三，推进社区养老服务社会化，大力鼓励、扶持社会力量兴办老年福利事业。发展社区养老服务，推进社会化进程，全面推动居家养老快速健康发展，强化各类养老机构的作用，加强各类机构之间的协调与合作。同时，政府应当制定相关配套政策，大力鼓励、扶持、促进社会力量兴办老年福利事业，积极鼓励各地社会力量举办老年福利机构，落实相关优惠政策。整合政府、市场与社会三大部门资源，加大政府投入，提高投入效率，建立发挥市场机制的政策环境，激励社会参与，加快社区养老服务体系建设步伐。加大老年福利服务专业人才队伍的培养与建设，提高社区养老服务的质量。第四，完善养老保障制度，加快老年医疗保障体系建设。当前，我国养老保障存在保障权利和义务不统一、养老待遇不公，制度不能有效衔接，统筹层次低、共济性差等问题，应当出台制度整合、衔接办法，统筹城乡、地区养老保障。完善城乡最低生活保障制度，将符合条件的老年人全部纳入保障范围，适时提高保障标准。加快城乡老年医疗保障体系建设与医疗卫生服务发展，积极发展商业健康保险，推进农村老年医疗卫生服务网络健康，缩小城乡老年医疗卫生服务发展水平差距。第五，加强老龄国际交流与合作，加强老年福利事业的研究，借鉴国际老年福利发展经验，为我国老年福利事业发展提供参考。

参考文献4

1中华人民共和国国家统计局.2012年国民经济和社会发展统计公报〔EB/OL〕.http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm〔2013-2-22〕

2邬沧萍，杜鹏.中国人口老龄化：变化与挑战〔M〕.北京:中国人口出版社，2006：174-5.

3杜鹏.再论中国是否“未富先老”〔J〕.人口研究，2007:31(4)：46-56.

4张恺悌，孙陆军，牟新渝，等.全国城乡失能老年人状况研究〔J〕.残疾人研究，2011；(2)：11-6.

5吴玉韶，党俊武.中国老龄事业发展报告(2013)〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2013：2.

6姜向群.老年社会保障制度——历史与变革〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005:236.

7全国老龄工作委员会办公室.2011年度中国老龄事业发展统计公报〔EB/OL〕.http://www.cncaprc.gov.cn/tongji/19195.jhtml〔2012-09-25〕.

8中华人民共和国民政部.2011年社会服务发展统计公报〔EB/OL〕.http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml〔2012-06-21〕.

9中华人民共和国国家卫生部.2011年我国卫生事业发展统计公报〔EB/OL〕.http://www.moh.gov.cn/zwgkzt/pgb/201204/54532.shtml〔2012-04-19〕.

〔2014-10-17修回〕

(编辑杜娟)

通讯作者：高圆圆(1982-)，女，博士，副教授，硕士生导师，主要从事社会保障理论与政策研究。

基金项目：2014年度国家社会科学基金青年项目(No.14CSH057);2012年度教育部人文社会科学青年基金项目(No.12YJC840042)

中图分类号〔〕C913.7〔

文献标识码〕A〔

文章编号〕1005-9202(2015)24-7272-03；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2015.24.146