完善集体林权制度改革的对策探讨——以浙江省杭州市富阳区为例

汤华勤夏家明

（1浙江省杭州市富阳区林业局 311402；2浙江省杭州市富阳区里山镇林业站 311402）

完善集体林权制度改革的对策探讨
——以浙江省杭州市富阳区为例

汤华勤1夏家明2

（1浙江省杭州市富阳区林业局 311402；2浙江省杭州市富阳区里山镇林业站 311402）

阐述了杭州市富阳区集体林权制度改革的基本现状，分析了在改革中亟待解决的林地流转呈现出“四多四少”现象、规模经营不多，林权抵押贷款量少面窄，商品林综合保险进展缓慢等问题，并从坚持以人为本、进一步加强宣传和引导，加大林权抵押贷款及林业融资创新力度，规范做好林地流转服务，切实加强政策性林木保险推进工作，引导与鼓励农民结成林业经营体、发展股份制林业，加大政策支持力度、增强发展后劲，合力防范山林纠纷、打造平安林区等方面提出了进一步完善集体林权制度改革的对策措施。

林权制度；改革；存在问题；对策措施

集体林权制度改革是全面深化农村改革的重要内容，是生态文明建设和农民增收致富的战略选择。富阳区地处杭州市近郊，素有“八山、半水、分半田”之称，自然条件优越，森林资源丰富，林业与富阳地方经济社会发展、广大林农生产生活密切相关。多年来，区委、区政府高度重视集体林权制度改革，紧扣富阳实际，牢固树立“绿水青山就是金山银山”生态发展理念，围绕实现“资源变资本、绿色变经济”改革目标，积极推出各项林权制度改革举措，取得了实实在在的成效。同时，在完善改革进程中，仍然面临较多的困难和问题，必须进一步研究探索和着力解决。

1 集体林权制度改革现状与特点

1.1 经营主体全面落实，林业产权进一步明晰

2006年，富阳区委区政府把山林延包工作作为全区农村工作的一件大事来对待，做到科学谋划、精心组织、周密部署、狠抓质量，区、乡、村三级组织集中时间、集中精力做好山林延包工作，至11月底全面完成各项目标任务，全区188万亩山林通过抄写清册、发布通告、核对四至、农户签字等环节将全国统一的林权证发放到每一个村、每一个组、每一个农户手中，全区共核发林权证81761本，并按照永久档案标准要求装订山林延包档案3258卷，作为林业生产责任制的宝贵资料，作为维护林农合法权益的历史档案，由区、乡、村三级完整保存。通过山林延包，经营主体全面落实，林业产权进一步明晰。

1.2 林地资源依法有序流转，资源配置得到优化

在明晰林业产权的基础上，把规范林权流转，建立和完善林地流转机制作为富阳区深化集体林权制度改革的重要内容，鼓励产权明晰的林木所有权和林地使用权在不改变林地性质的前提下依法有序流转。流转的形式主要有承包经营、股份制合作经营、租赁经营、互换经营、托管经营五种，按照《浙江省林权流转和抵押管理办法》，一是相继出台林地流转相关政策，充分发挥政府的政策引导和监管作用，引导农民转变观念，放活经营权；二是在富阳行政服务中心窗口成立“富阳区林权服务中心”，积极开展林权服务工作；三是成立华东林权交易所富阳分中心和富阳区林业经营专业协会，建成融政策咨询、信息发布、林权交易服务、森林资源资产评估、林权抵押贷款、融资服务等多种服务功能于一体的一站式服务平台；四是加大林地流转扶持力度，出台了林地流转规模经营扶持奖励制度，每年单列50万元财政预算，用于对1000亩以上的规模经营主体的扶持奖励。通过采取上述四方面的工作举措，使林地流转呈现出良好的态势，山林无人问津成为历史，一山难求成为现实。

1.3 林权抵押贷款积极推进，林业融资渠道得到了拓宽

林权抵押贷款融资创新，做到早谋划、早打算、早行动，2008年就出台林权抵押贷款两个政策性文件，2009年举行了首笔林权抵押贷款签约仪式，至2014年底共办理林权抵押贷款27笔，富阳农村合作银行、杭州银行股份有限公司富阳支行等7家金融机构累计发放林权抵押贷款6390万元。同时，林业、财政两局每年为林权抵押贷款单位和农户申报财政贴息资金，五年共下拨财政贴息资金78万元，减轻了林农的利息负担，降低了经营成本，提振了林业经营的信心和决心。

1.4 林权信息服务平台搭建完成，服务功能得到优化

集体林权外业勘界和数字化处理历时四年，24854块所有权山块、11275块统管山山块、127213块自留山山块、116946块责任山山块权属资料和外业勘界信息全部输入系统，山林延包档案全部系统化，基础林权电子数据库顺利建成，林权信息服务平台搭建完成。通过所有权和使用权外业勘界资料的数据处理建成了林权电子图面资料，建立了集所有权信息和使用权信息于一体的完整的林权地籍信息系统，并在行政服务中心设置林权信息查询电子触模屏一台，供老百姓查阅。老百姓只要在电子触摸屏上一点，每一块山林不仅查得到有关面积、林种、树种、四至等基础文字资料，而且该块山林的位置地形范围清楚可见，既直观又方便，实行了林权办理事项和林权信息服务的公开透明，增强了林权信息的社会化服务功能。

1.5 纠纷调处措施有力，和谐创业环境扎实构建

把调处好山林纠纷作为集体林权制度改革的重要内容和保障措施，一手抓改革，一手抓调处，充实调处力量，认真开展纠纷排查，全力做好纠纷防范，按照属地管理、分级负责的原则，及时处理好各类纠纷案件，使一大批纠纷案件得到有效调处。近五年来，全区共调处大小纠纷五十余起，面积1500余亩，接待来信来访和处理区长公开电话涉林纠纷事件300余件，使纠纷得到妥善解决，为林业发展创造良好的林权法制社会环境，确保了集体林权制度改革的顺利进行。

2 亟待解决的几个问题

富阳区通过这几年围绕“资源变资产、绿色变经济”的改革目标，加强了以林地流转为中心的集体林权制度改革工作，推进了相关配套政策，使林业事业出现了前所未有的跨跃式发展势头。同时，也要看到在现代林业发展过程中还存在一些薄弱环节亟待解决。

2.1 林地流转呈现出“四多四少”现象，规模经营不多

富阳区林地面积194.4万亩，但流转面积仅有20多万亩，只占10%，且呈现以下“四多四少”现象：一是统管山流转面积多，自留山责任山到户山块流转面积少。统管山面积72.8万亩，自留山责任山有106万亩，在落实林业生产责任制时，这些山块划得过于零星分散，使得到户山块的农户经营林业积极性不高，同时又不太愿意把林地流转给他人经营，这样使得自留山责任山到户山块林地流转比较少，总流转面积不到1000亩。二是近山好山区位优势明显的流转面积多，高山远山立地条件差的山林流转少。三是在流转交易方式上采用本集体经济组织内部公开招投标协议承包流转的多，较大范围招拍挂公开竞价的少。四是以合同形式流转的多，办理林权登记和变更手续的少。且根据《浙江省林权流转和抵押管理办法》，现行林权登记只能登记林木所有权和林木使用权，林地使用权不能登记，这样使得林地流转产权不能完全明晰，占有、使用、收益、处分权利受到限制，也可能给林地流转经营留下纠纷后患。因此，要扩大适度规模经营的面积和范围，须进一步摸索有效的办法。

2.2 林权抵押贷款量少面窄

虽然早于2008年就出台了林权抵押贷款的两个政策性文件，但在实施过程中一些金融单位出于对以林权为质押的贷款模式存在较多风险的顾虑，往往采用抵押加担保的形式，这样使得林权抵押贷款的利息成本相应增加，而省里的林权抵押贷款财政贴息资金享受范围又有较多限制。须进一步加大扶持力度，提高林权抵押贷款总量，实现增量扩面，使这一好的政策更多地惠及广大林业经营单位。要积极探索村级担保合作社、林地信托创新试点，破解融资难瓶颈，以更好地发挥林业金融创新在全区林业发展中的重要作用。

2.3 商品林综合保险进展缓慢

目前尚有100多万亩的竹林、经济林、用材林等商品林还没有纳入政策性保险范围。林农和经营户主保险观念则相对淡薄，有的是一片空白，带来的是在自然灾害面前往往一筹莫展，束手无策。比如2008年富阳遭遇严重雨雪冰冻灾害后，全区竹林遭受重创，2010年雪灾又重返，由于缺乏救灾资金至今大部分竹林仍未清理和恢复，严重影响林业生产发展和生态功能发挥。因此急需转变观念，采取强有力的政策措施，实行商品林投保，以提高抗风险能力，保护经营者积极性。

3 进一步完善集体林权制度改革的对策措施

林业产权体制和经营机制创新是带有全局性和根本性的建设内容，事关林业发展的动力和活力，富阳区通过五年改革实践探索，出台了相关改革创新的具体措施、方法和手段，但集体林权制度改革仍将是一项长期的艰巨任务。从这几年富阳的情况看，要想在林业上获得更大的发展，必须在发展林业的体制机制上下功夫。针对富阳实际存在的薄弱环节，要在摸索和总结多年来工作经验的基础上，找准突破口，解决好林业改革发展过程中的难点问题，突破瓶颈，抢抓机遇，加快改革步伐，为富阳老百姓带来实实在在的好处，重点要采取以下七个方面的对策措施。

3.1 坚持以人为本，进一步加强宣传和引导

只有改革，才能有效消除林业发展的一些体制机制障碍，才能有效释放农村劳动力和林地的巨大生产潜能，调动其他各种生产要素向林业聚集，充分发挥林业的双重属性和林业的多种功能。在林权制度改革中，必须坚持有利于林业生产的持续快速发展，有利于农村经济发展和人民生活水平提高，有利于社会稳定，从实际出发，尊重群众意愿，尊重农民的刨造精神，只要符合三个“有利于”标准的措施方法，都要予以支持，鼓励创新，形成“政府搭台，群众唱戏”的良好氛围，真正使“山上茂起来，林业强起来，林农富起来”。

3.2 加大林权抵押贷款及林业融资创新力度

建立由政府金融办、人民银行、银监办牵头，农办、林业局、各金融单位组成的林权抵押贷款工作联席会议制度，每季度召开一次，交流推广工作面上情况，及时分析和解决在推进过程中的问题和困难，有效防范金融风险，形成良好的工作氛围和有效的工作机制，并将“新增林权抵押贷款”内容纳入对金融机构的年度考核。同时实施财政贴息政策，区财政每年要安排100万元的专项资金，对林权抵押贷款给予财政贴息，对符合林业产业发展导向的，区财政给予借款人按实际贷款额3.0%贴息。对其他林权抵押贷款，区财政给予借款人按实际贷款额1.5%贴息。对金融机构办理林权抵押贷款的，按实际贷款数额给予风险补偿，在扶持政策上体现出林权抵押贷款作为生态资源培育的行业特性，为林业融资创新提供强有力的金融支持和政策支持。

3.3 规范做好林地流转服务

进行林地流转，可以充分利用闲置林地资源，吸引有能力、有志于林业事业的人投资林业，使投资者的个人志向、能力、利益、奉献与林业结合起来。要采取各种举措，为林地流转创造良好的政策环境和社会环境，动员全社会力量办林业，全民搞绿化。一是大力做好林业产权服务，使其经营管理的森林资源资产及增值受到国家法律的有效保护，并建立林权动态档案，为林地流转经营管理步入法制化轨道打下坚实的基础。二是大力发展林业产权交易中介服务组织，强化流转平台建设，增强林权社会化服务功能，为森林资源市场化的发展建立—个规范有序的市场机制，创造公开、公平、公正的竞争环境，促进市场的健康发展。四是制订出台林地流转经营权证登记制度，核发林地流转经营权证，作为林地流转关系和林地经营权益的有效法律凭证，破解现行林权登记制约的难题，有效解决林地流转经营单位的后顾之忧。

3.4 切实加强政策性林木保险推进工作

要扩大政策性林木保险范围，除生态公益林保费由财政全额负担、实行全覆盖外，将竹林、经济林、用材林、林业经营大户流转经营的林地、林权抵押贷款抵押的林地列入政策性保险范畴，按区财政承担的保费比例不低于上级政策规定执行，以全面提高林业抵御自然灾害能力，降低林权抵押贷款金融风险，提振林业经营信心。

3.5 引导与鼓励农民结成林业经营体，发展股份制林业

要保持林业持续较快发展，根据富阳区责任制的特点，应积极创建林权合作经济组织，在林农自愿的基础上，以林权为核心，以资金、劳务和亲情、友情为纽带，通过林权林地入股、统一经营销售，收益按股分配形式建立股份制经营体，同时培育引导家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份经营、“公司+基地+农户”等多种形式的林权合作经营模式，结成林业经营利益共同体，提高林农的组织化程度，实现林权人的互利共赢。鼓励和支持发展联合股份制，推进林业经营规模化、产业化和市场化。

3.6 加大政策支持力度，增强发展后劲

林业生产具有周期长，公益性强的特点，因此必须创造良好的投资环境，对发展林业实行更加积极的优惠及扶持政策，加大政策支持力度。通过加快建立林业建设的公共财政支持体系，形成—个持续稳定的公共财政投入机制，对林业项目进行重点扶持，安排专项资金支持新型林业经营体发展，为林业经营者注入强劲动力，创造良好的从业环境，使他们涉足林业行业获得更大发展空间。因此，要采取各种倾斜政策，鼓励各种投入主体投资兴办林业，推动林业建设事业又好又快发展。

3.7 合力防范山林纠纷，打造平安林区

群众对山林权属问题极为敏感，纠纷调处事关农民合法权益的维护，影响农村社会稳定，因此要把山林纠纷调处和防范作为“平安富阳”建设的大事来抓，并纳入到“大调解、大综治”工作范畴，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，建立严格的考核和责任制，形成政府统一领导、区林业局做好具体业务工作、职能部门各司其责、乡镇人民政府齐抓共管、各行政村分片包干的调处工作机制，确保纠纷调处工作的有力实施。充分发挥林业仲裁、法律援助机构作用，认真处理好来信来访和区长公开电话涉林纠纷事件，化解好每一矛盾、每一个反映诉求，把矛盾化解在萌芽状态，避免出现过激行为和事态扩大，防范好各类纠纷，保障改革措施的全面落地。

4 小结和讨论

改革是影响我国社会的一场深刻的变革，没有完成时，只有不断创新，不断进取，才能使林业事业始终具有生机和活力。因此，要充分巩固和运用集体林权制度工作成果，根据新的情况、新形势、新任务，着力在完善集体林权制度改革下功夫，形成大众创新万众创业的体制机制，扩大林业发展空间，挖掘林业发展潜力，提高林业市场化、集约化、规模化和产业化水平，最大限度地释放改革的持续活力，实现林业的更快更好发展。

[1]高兆蔚.南方集体林权制度改革研究[J].华东森林经理，2008，(2).

[2]李俊荣，杨莎.西昌市集体林权制度改探讨[J].现代农业科技，2010，(3).

[3]舒治桂.邵阳县集体林权制度改革初探[J].现代农业科学，2009，(2).

[4]付星辉，孙露.浙江省集体林权制度改革分析与思考[J].林业资源管理，2012，(6).

F326.22

B

1004-7743（2015）03-0010-05

2015-04-08