“市场化”释放国企改革新动力——访浙江大学公共管理学院教授、博导蔡宁

本刊记者/冯洁

“市场化”释放国企改革新动力
——访浙江大学公共管理学院教授、博导蔡宁

本刊记者/冯洁

浙江作为民营经济大省，其市场化程度相对更高，市场意识更开放。在国企改革的市场化尝试方面，浙江可以走得更早一些、更快一些

作为经济体制改革的中心环节，国有企业改革不仅要坚持市场经济的改革方向，更是经济重构增长新动力的重要推手。9月13日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，新一轮国企改革正式启动。对比去年9月浙江省委、省政府出台《关于进一步深化国有企业改革的意见》，可以显现，在新一轮国企改革中，浙江已循着国家的改革精神不断探路前行。过去一年的国企改革中，浙江国企改革扎实推进，企业生产经营实现平稳增长，企业重组整合稳步推进，国有资产证券化率不断提高，国资监管体制机制逐步完善。明确了改革方向，下一步需要思考的则是如何充分释放体制机制动力，在国企改革中走出浙江特色、浙江模式。就此话题，本刊近期专访了浙江大学公共管理学院教授、博导蔡宁，主要观点如下。

《浙江经济》：我国国有企业改革经历了怎样的历史进程，通过过去一系列的改革，国有企业实现了哪些方面的突破和发展？

蔡宁：国有企业改革作为贯穿中国改革开放的主线，也是中国经济体制改革的缩影。37年来，国企改革不断在创新中推进。第一阶段的国企改革主要围绕“如何释放企业经营自主权”展开。1979年7月，国务院先后颁布《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个重要文件，赋予国企自主经营权，同时推进利税改革，对国有企业实现放权让利。这一阶段的改革大大释放了企业经营者创造力，提升了其积极性。

然而，第一阶段的改革并没有解决企业经营大量亏损的问题，尤其是改革开放以后民营企业和乡镇企业快速发展，国有企业的经营机制和经营活力远不如民企和乡镇企业，一批劳动密集型和资源密集型国有企业首先面临困境。第二阶段的改革由此展开。中央提出法人财产权概念，落实了企业法人财产权，并进一步要求国有企业建立完善的现代企业制度，使国有经济在国民经济中更好发挥主导作用。大批国有企业迎来“三年脱困期”，不少面临亏损的国有企业宣告破产，一批国有中小型企业则采取了MBO（管理层收购）模式。由此，国有企业布局和结构得以优化，企业优胜劣汰的机制得以建立。

前两个阶段的改革虽有效改善了国有企业的经营状况，但依然没有解决“国有资产谁来负责”的问题。在当时，国有资产依然是分系统进行管理，实行国有资产统一监管成为改革的一个重要方向。至此，改革也迎来第三阶段，国资委应运而生。2003年，国务院国资委挂牌成立，国有企业通过兼并重组，在国民经济重要行业和关键领域发挥了主导作用。无疑，这次改革令国有资产总额和利润总额都得以大大扩张。

《浙江经济》：始于2013年的新一轮国企改革的核心内容是什么？本轮国企改革将为国有企业发展带来哪些实质性成效？

蔡宁：过去几个阶段的改革，极大地改善了国有企业的经营状况，理顺了国有资产的监管体制。然而，比较民营企业，当前国有企业的经营效率还有待提升、体制机制还有待完善、激励约束还有待强化。

首先，经营效率有待提升。我们曾对国有企业和民营企业的资产、经营情况做过对比调研，国有企业的净资产收益仅为民营企业的1/2左右。这次改革的一个重要指向就是要进一步释放国有企业的经营活力，进一步提升其市场化能力和经营绩效。

第二，体制机制有待完善。国有资产的出资人代

图/金川表国资委是委托人，但某种意义上又是代理人，国资委并非行政机关，也没有处罚权。置身于市场化环境，国资委的角色和定位有待于明确，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变，实现政企分开、政资分开，理顺政府与国有企业的出资关系，将国资委的监管职能和经营职能（管人管资产）分离开来，由管资产到管资本转变，将是本阶段改革的一个重要命题。

第三，激励约束机制有待强化。当前，必须在国有企业内部建立有效的激励约束机制，更好地调动国有企业经营者的积极性和创造力，同时形成有效约束，加强对国有资产的有效监管。目前正在推进的混合所有制改革既有利于国有企业形成有效的法人治理结构，也对建立有效的国有企业激励约束机制具有重要的推动作用。

《浙江经济》：新一轮国企改革重在利用市场化手段，充分调动国企经营者积极性，建立有效的激励和约束机制。要实现这一目标，应从哪些方面着手完善国有企业内部管理机制？

蔡宁：目前推进的混合所有制改革实际上就是对国有企业内部治理的一次重要变革，即通过股权结构的改革来达到治理机制的变革。下一步，国有企业内部管理的改革总体方向还是要以市场化约束建立相应机制。

第一，加大人才的市场化选聘力度。目前，上海等地已开始尝试对国有企业总经理实行市场化招聘，这将是国有企业用人机制改革的一个重要方向。当前国有企业的用人机制上，包括董事长，所有高级管理人员任用都基本是行政任命的，市场化招聘相当少。作为市场化程度较高的省份，浙江如果能够在全国范围内成为先行者，率先实行国企经营管理人才的，尤其是总经理的市场化选聘，将大大有助于国有企业市场化能力的提升。

第二，建立创新失败容忍机制。一个明显的现象是，当前国有企业在战略性新兴产业中极少有作为，这也成为我省国有经济的一大短腿。由于缺乏对创新失败的容忍机制，国有企业的试错成本相对较高，并且国有企业的追责机制也颇为严格。一旦投资失败，相关人员都要追究相应责任。在这样的情况下，国有企业对于新兴产业的介入难度相对民营企业更大，在新兴产业上难有作为也是必然的。

第三，报酬要真正反映企业经营业绩。要实现这一目标，难度非常大。当前社会舆论普遍认为，国有企业员工干得少却拿得多。实际上，相比与同行业国有企业高官收入并不比民营企业高，但是为什么造成“国有企业拿得多”的感觉呢？主要有两方面的原因：一是大多数国有企业的平均工资平均水平确实高于民企，福利待遇也比民营企业好，大量普通员工的较高工资和福利，容易引起社会关注。二是考核国有企业高管的真正经营业绩存在一定的难度。打个比方，就中国银行这样规模的公司而言，其高管每年拿一两百万的年薪并不算高，但戴上国企的帽子，就会遭人非议。理由很简单，类似中国银行这样的国有企业有非常好的品牌基础、资产质量和经营资源，存量资产和资源对于经营业绩的贡献度很高，企业现任经营者需要付出的努力比起白手起家建立一家大企业所有付出的努力要少得多；另一方面，非市场化选聘人才又使得高管的经营能力和人力资本难以得到社会公众广泛的认可。因此，下一阶段需要解决如要对企业经营业绩作出合理和准确的评估，使国企高管和员工的收入水平能真正反映企业经营业绩。

《浙江经济》：混合所有制改革是本轮国有企业改革的一大重点。浙江在混合所有制改革方面具有怎样的优势？从目前正在推进的混改项目来看，混合所有制改革还存在哪些亟需攻克的难题？

蔡宁：混合所有制改革本质就是通过股权多元化来形成更好的激励与约束机制，同时在国有企业单一行政约束的情况下以市场化约束手段实现更好的经营绩效。对于混合所有制改革而言，改革本身方案是否完美并不是最关键的，决定混改项目成功与否的最重要因素还是企业经营者能力和市场竞争力的高低。毋庸置疑，浙江拥有发达的民营经济和较高的市场化水平，推行混合所有制改革的可能性更大。并且，浙江经济的一个重要特点就是，包括省外投资和海外投资在内，浙江对外投资位居全国前列，浙江的民营企业也很愿意利用富余资金做一些新的尝试，包括进入新的产业和对已有产业的扩张，这也为混合所有制改革提供了相应的市场机会。当然，作为一个开放的市场经济大省，浙江民营资本投资并不会局限于省内项目，只不过从情感、地理空间方面来看具备一定的“近水楼台”效应。这是浙江在推进混合所有制改革方面的优势所在。

从当前的混改实践来看，的确已经出现了一些问题。一是权利与责任界定尚不清晰。由于混合所有制改革后的企业中还是包含国有成分，而这部分国有成分往往与母公司（原有国有企业）保持着千丝万缕的关系。即使是在国有资本与社会资本拥有同等股权的情况下，在国有母公司尚未有彻底的市场化改革前提下，国有母公司在混改企业中往往会担负更多的经营风险和经营责任。尽管在制度设计上可以通过“同股同权”加以界定，但在实际操作中还是未能实现真正意义上的权责清晰。这恰恰是目前混合所有制改革不够彻底造成的。

二是资产评估还存在一定难度。在市场环境好的时候，资产价值评估自然就高；在市场环境差的时候，价值评估自然就低。如果评估过低，就有可能产生国有资产流失的风险。这就要求资产评估能够权衡好评估成本与评估准确性的关系，这关系到降低市场交易成本、提高市场交易效率、防止国有资产流失、实现国有资产保值增值的问题。就目前而言，要实现这一目标仍存在较大难度。从管理层角度而言，目前也已经清醒认识到这一工作推进的问题和瓶颈，因此在推进过程中更为谨慎，沿着“成熟一个推进一个”的思路将混合所有制改革推向深入。

《浙江经济》：在民营经济相对发达的浙江，国有企业发展具有怎样的特殊土壤？

蔡宁：首先，浙江国有企业的市场化竞争力更强。浙江作为民营经济大省，由于具备了更为开放的市场环境、更为充分的市场竞争，浙江国有企业的竞争力相对于其他省份往往更强。许多人认为，浙江的民营企业发达，进而造成了国有企业发展能力欠缺，实际上并非如此。相反，正是由于浙江的国有企业有如此强大的民营经济作为竞争对手，其生存能力得到了很好的锻炼，许多浙江国企甚至成为全国的行业标兵。浙江国有企业的发展很大程度上归功于浙江市场环境的锻炼。

其次，浙江国有企业面临的市场机会更多。相比其他省市，浙江经济的活跃度更高，市场购买力更强，市场为企业提供的机会往往更多，因此浙江国有企业的经营效率也相对更高。

《浙江经济》：结合浙江经济的特点和发展现状，在新一轮国企改革中浙江可以在哪些方面率先尝试、走在前列？

蔡宁：一是建立大国资监管。目前从省级层面来看，仍有许多资产未纳入国资委的监管范围，如金融资产、广电资产，各厅局部分资产。下一步可以尝试将这些资产统一纳入国资监管体系，建立大国资监管体系。建立大国资监管，一方面可以对国有资产形成统一有序和有效的监管，另一方面可以扩大资产运作的空间，尤其是在资本运营公司建立后可增加资产配置空间，提升资源配置效率和效益。

二是构建大金融概念。浙江作为经济强省，金融资产却极为分散，至今没有形成一家较强的金融企业或金融机构。建议可以在全省范围内展开金融资产的重组，通过对地市和省属金融资产的整合，建立具有全国影响力的金融机构。

三是尝试更多的市场化创新。浙江作为民营经济大省，其市场化程度相对更高，市场意识更开放。在国企改革的市场化尝试方面，浙江可以走得更早一些、更快一些。例如对人才的市场化选聘、混合所有制试点的推进，这些工作浙江都有条件且应该率先、超前推进。