新常态下基层动物防疫体制机制的江苏实践

文│袁日进 杨瑛（江苏省农业委员会）

新常态下基层动物防疫体制机制的江苏实践

文│袁日进 杨瑛（江苏省农业委员会）

如何做好新常态下动物防疫工作，结合“十三五”规划制定，我们通过对既往发展阶段的梳理，努力从历史性回顾中总结规律，通过深入基层广泛调研，努力对新常态下动物防疫工作面临的新形势、新特征进行深刻剖析。通过直面机遇挑战，坚持问题导向，积极探索、努力寻求并构建新常态下动物防疫工作新体制、新机制，全力推动全省动物防疫工作迈上新台阶。

一、历史回顾：动物防疫工作始终顺应形势，服务发展，在不同的历史阶段都作出了积极的贡献

纵观新中国成立以来江苏省动物防疫体制机制的发展历程，起起落落、分分合合，在逆境中求生存，在顺境中求发展，而今形成了省、市、县三级兽医行政管理、动物卫生监督、动物疫病预防控制三个体系相互支撑，官方兽医、执业兽医、乡村兽医三个队伍相互补充，基层动物防疫公益性服务为主体、社会化服务为补充的动物防疫体制和机制。其发展可以大致分为四个阶段。

1.防控体系初步建立阶段。时间划分：新中国成立初到“文革”结束（1949—1976）。产业状况：解放初期，畜牧业以家庭副业的形式开始得到重视发展，特别是“以粮为纲”年代，承担着“一头猪一个小型化肥厂”的重要任务。进入“文革”阶段，以家庭副业为特征的畜牧业成为资本主义尾巴，发展受到严重制约。管理体制：从新中国成立初各地组建兽医联合诊所和兽医协会，到50年代成立集体所有制的乡镇（公社）兽医站，1963年大部分乡镇站人财物收归县管，1968年后基层兽医站全面下放或解散。防控机制：养殖业以传统的散养牲畜为主，动物防疫机制以牲畜诊疗为主、疫苗免疫为辅。防控成效：于1956年全省消灭了牛瘟。

2.兽医公益性服务和经营性服务融合发展阶段。时间划分：1977—2004年。产业状况：十一届三中全会后，农村实行联产承包责任制，畜牧业和其他农业产业一样得到了前所未有的高速发展，集体、个体所有制的畜牧业养殖单位如雨后春笋蓬勃发展。管理体制：实行“乡镇管理或条块结合、以县为主的双重管理体制”。

为了顺应畜牧业快速发展的要求，全省大力推行“一综七统”的服务方针（一综就是综合办站，七统就是统一防疫、统一检疫、统一配种、统供种苗、统供疫苗、统供药械、统供饲料），各地乡镇畜牧兽医站充分发挥其技术优势及与养殖者密切联系的优势，大胆创新创业，推进技物结合，开展饲料兽药经销、畜牧产品购销等畜牧业产前产中产后的系列化经营性服务，既顺应了畜牧业发展需要，又解决了工作与人头经费不足问题，还增强了服务能力。政府满意，群众欢迎，单位受益。防控机制：实行“预防为主”方针。防控成效：于1996年全国消灭了牛肺疫。

3.兽医公益性服务与经营性服务分离，兽医管理体制改革全面推进阶段。时间划分：2005年国务院和省政府关于兽医管理体制改革意见颁布实施后的十年（2005—2015）。产业状况：中小规模的畜禽养殖快速增加，国外畜禽良种及疫苗引进增多，外来动物疫病快速传入，动物疫病大量增加，对动物防疫的管理要求进一步加大。

管理体制：推进以“公益性职能与经营性服务分离”，实行“定性、定编、定岗”为宗旨的基层兽医体制改革，乡镇畜牧兽医站逐步转变成了真正的国家在基层的事业单位。推进兽医行政管理、动物防疫执法、兽医技术支持体系建设，建立健全省市县三级兽医行政管理、动物卫生监督执法、动物疫病预防控制三支工作体系，不断完善兽医工作公共财政保障机制，基本建立官方兽医为主体、执业兽医为骨干和乡村兽医为基础的三支新型兽医队伍。到2014年全省取得任职资格的官方兽医5617名，执业兽医师4773名，获得登记注册并在乡村从事动物诊疗服务的乡村兽医12320名。

基层动物防疫与诊疗组织及人员：全省1036个涉农乡镇共设置1008个乡镇畜牧兽医站。独立建站的有707个（含24个区域站），与农业服务中心合并但单独运行的129个，在农业服务中心挂牌的172个。1008个乡镇畜牧兽医站中，实行“三权归县、独立建站、事业性质”管理的乡镇畜牧兽医站有539个（含24个区域站）；实行“条块结合，以条为主”管理的有469个。全省乡镇畜牧兽医站在编在岗人员共5609人。其中大专学历以上占54.14%，中高级职称占33.75%，50周岁以下占67.62%。有乡镇动物医院或诊所367个，主要开展畜禽诊疗、免疫服务、宠物诊疗、兽药饲料销售等。有城镇宠物医院或诊所638个，主要分布在城镇，开展宠物诊疗、狂犬病免疫等。防控机制：“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防治，群防群控、果断处置”24字防控方针。防控成效：全省消灭了马鼻疽、马传贫。

二、现状分析：新常态下动物防疫工作面临的新形势，形成的新特征

当前，发展总量由快速增长转向稳速发展、产业结构由数量转向优质与生态相结合、动力机制由要素投入转向科技拉动、创新驱动，已成为畜牧业发展的新常态。围绕畜牧业新常态，准确把握动物防疫工作面临的新形势，研判新常态下动物防疫工作的新特征，是确保动物防疫工作健康持续发展必须着力解决的关键问题。

1.新常态下动物防疫工作面临的宏观形势。主要表现为“四新”：

一是深度融合的国内外畜产品大市场，对动物防疫工作提出新要求。WTO规则已全面结束过渡期，自贸区不断扩容，“一带一路”战略全面推进，国内外市场一体化，在加快推进现代农业发展的同时，也对如何加强我国畜产品 “走出去”的动物防疫保障和国外产品“请进来”的动物防疫安全，提出了新要求。

二是深入实施的依法治国战略部署，对动物防疫监管带来新考验。随着依法治国战略部署的深入，依法行政大环境日臻成熟，各级各部门必须严格执行权力清单，要按照农业部门公布的权力清单开展服务、监管，依法防控的制度、程序、措施必须进一步完善、规范和加强。

三是日新月异的营销方式，对动物防疫监管带来新挑战。近年全省畜禽产加销一体化、“互联网＋”等快速发展，动物及动物产品生产、营销方式也日趋多样性，企业直销、电子交易、网购等方式进入动物及动物产品交易。如生猪电子交易平台、活羊网络交易、畜产品网购如雨后春笋。因此，动物防疫监管工作需要探索新的模式、新的内容、新的措施。

四是不断增强的消费安全意识，对动物防疫监管带来新期盼。随着生活水平不断提高，消费能力的提升促进消费意识更加注重质量安全，不同消费人群对动物源性食品的需求不断细分，畜禽产品结构也日趋多元，对动物源性产品质量安全不断提出新要求。

2.新常态下动物防疫工作具备的微观特征。主要体现为“四越”：

一是防疫管理链条越来越长。动物防疫的实际含义随着形势的发展，变得越来越丰富，而今，既包含了基础免疫，又包含了动物及产品的检疫检验，防疫管理的范围既包含了养殖生产环节，又包含了产品流通环节，而且还新增了屠宰加工环节，几乎包含了整个动物源性食品生产、流通、加工的全过程。此外，还包括了与养殖安全密切相关的兽药、饲料经营、使用等诸多方面。

二是基础免疫病种越来越多。受国内外大市场、大流通的影响，动物疫病频频发生，老病难除，新病多发。过去我们的防疫病种主要有猪瘟、猪丹毒、猪肺疫、鸡新城疫等极有限的几种，而今列入强制免疫的病种就达到5个，列入计划免疫的病种高达数十种，而某一个病种的防疫又有涉及不同的亚型或不同阶段的疫苗，如鸡新城疫的疫苗包含了4个系，牲畜口蹄疫又包含了亚洲I型、O型、A型等3个亚型，高致病性禽流感疫苗已经从RE-1更新到RE-7，再加上种畜禽的生产周期长，疫苗免疫保护期有限，需要反复免疫。据测算，一头商品猪一生需要被免疫注射十几次，一只蛋鸡一生也至少需要免疫注射12次。试想，一个基层防疫人员如不披星戴月、夜以继日，如何能够完成防疫任务？更何况，他们中的绝大多数集防疫员、检疫员、畜牧统计员等职能于一身。

三是养殖业态与区域分化越来越大。随着现代农业提速发展和畜牧生产方式加快转型，江苏省大型规模养殖快速发展，中小规模家庭农场逐步增加，经营主体日趋多元。但现阶段规模养殖、生态养殖、大中小及散养形式并存依然是江苏省畜禽生产养殖的基本业态。而不同业态下的业主防疫意识、防疫能力、防疫要求又有极大差异。此外，随着新农村建设、城镇化建设及后工业化建设的推进，受土地、环保等多重制约，以及南水北调沿线水源保护的需要，江苏省对畜禽限养、禁养措施不断推出，苏南及环太湖地区传统畜禽养殖基地快速萎缩，畜禽主产区加速北移，苏北地区养殖快速扩张，形成新的主产区。因此，动物防疫的服务内容、监管方式需要适应不断发展的新业态和不断变化的新产区，加强分类服务和针对性监管。

四是基层防疫管理人手越来越紧。随着机构改革的深入推进，事业编制越来越紧，基层增加编制与人员的难度越来越大，一些地方多年来采取“退二进一”甚至是“只退不进”的办法，使得基层人员老化、无人办事、无力做事成为趋势。近年来，相关部门及从业人员承受着巨量的工作任务和前所未有的责任压力，对于部分地方的防疫检疫人员而言，由于待遇一直没有得到有效解决，因而还承受着极大的生活压力。与编制紧、人员少成反向需求的是政府、社会、群众对动物源性食品安全的呼声和要求有增无减，工作职能与范围有增无减，众所周知，上面千条线，下面一根针，事业既需要有钱办，事务更需要有人做。

三、发展思路：勇于改革、大胆探索，认真总结和不断创新动物防疫工作的新体制、新机制

动物防疫工作如何适应新常态带来的新要求，如何迎接全球竞争带来的新挑战，切实保障畜牧业健康发展和畜产品质量安全，需要我们勇于创新，大胆实践。

1.适应新常态，基层坚持不懈开展了富有成效的探索与实践。面对动物防疫新形势、新特征、新任务、新要求，江苏省各级畜牧兽医部门默默无闻，创新、实践，走出了几种新模式。

一是动物防疫社会化服务模式。近年来，江苏省鼓励各地结合防疫工作需要，探索对村级防疫员开展政府购买服务的管理模式。如南通等地委托民营非企业性质的动物诊疗机构、苏州等地委托企业性质的兽医服务站承担动物免疫服务，通过政府购买动物防疫社会化服务方式下发免疫补助经费，逐步构建公益性服务和社会化服务相结合的动物防疫工作模式，取得较好成效。

如皋模式：为畜牧主产区动物防疫社会化服务模式。如皋是畜牧大县，生猪饲养量210万头，家禽3300万只，山羊75万只。 2010年以来，该市农委引导乡村兽医组建动物医院，经民政局注册为民营非企业，开展动物诊疗、兽药、饲料经营等服务外，还承担由地方政府委托的辖区重大动物疫病强制免疫、畜禽标识加挂、免疫档案建立等公益性服务。主管部门通过政府购买服务的形式，按绩效考核实绩将村级动物防疫员补助经费定期公示并拨付。

考核指标。免疫规范：规范重大动物疫病疫苗保存和使用规范，免疫证、免疫记录填写规范、免疫数据报送及时准确；免疫密度达标：按规定实施免疫工作，免疫率100%。免疫质量：免疫抗体合格率达80%以上。

服务内容。按照市统一部署，在坚持常年免疫的基础上，认真实施“春季集中免疫”“夏季消毒灭源和补免行动”及“秋季集中免疫”三大防疫行动，对存栏家畜、家禽实行强制免疫，切实做好高致病性禽流感、牲畜口蹄疫、猪瘟、高致病性猪蓝耳病、猪链球菌、羊小反刍兽疫等免疫工作，确保应免密度达100%，免疫抗体合格率达80%以上，猪、牛、羊耳标配戴率100%，做好免疫记录及免疫档案，做好辖区内动物疫情巡查、报告等防疫工作。

服务监管。实行三级监管督查。由镇畜牧兽医站的防疫监管员对辖区村防疫员的防疫情况，进行监管督查，每季各镇畜牧兽医站组织全面自查。对每个村防疫员的防疫情况按免疫密度、免疫台账规范、免疫数据的准确率等进行检查考核，每季由市里组织对每个镇防疫情况进行检查考核。

张家港模式：为畜禽养殖总量小、规模化程度高而经济发达地区动物防疫社会化服务模式。张家港是苏南经济发达地区，以规模化畜禽养殖为主。2009年以来，市农委引导具备相关工作能力的兽医人员组建乡镇兽医服务站，为独立法人资格、自负盈亏的经营性企业。受所在乡镇动物防疫站委托开展辖区重大动物疫病免疫注射、协助病死畜禽无害化处理、协助开展检疫等工作。以政府购买服务方式，按绩效考核结果发放动物防疫补助经费。

免疫服务实行委托上岗。镇动物防疫站对乡镇兽医服务站人员组织培训考核，由获得“委托防疫上岗证”的人员，在规定区域内开展重大动物疫病疫苗免疫注射。委托上岗条件为年龄60岁以下，取得中专及以上兽医、畜牧专业学历，或取得中级以上动物疫病防治员职业技能鉴定证书，或取得助理兽医（畜牧）师以上专业技术职称，经市农委业务考试合格。委托上岗证实行年检制度，市农委每年对持证人员进行防疫技能考核和理论考试，对当年年检不合格的取消下年度上岗资格。

协助检疫服务实行考核上岗。上岗条件为具备动物检疫、动物医学、动物科学等大专以上学历或者取得助理及以上技术职称，熟悉动物防疫法律法规，具备从事动物检疫服务工作的能力，自愿从事动物检疫服务工作的镇兽医服务站职工。具备条件的兽医人员自愿向所在镇动物防疫站提出申请，参加由市级组织的动物检疫知识考试。对考试合格的，由所在镇与其签订购买服务合同，并发放动物检疫服务上岗证。

服务监管。市农委组织制定《镇兽医（服务）站管理办法》《动物检疫协检员管理办法》，组织兽医（服务）站签订《兽医服务机构行业管理公约》，规范动物防疫服务行为。制定考核细则，对动物防疫服务实施绩效考核。包括镇兽医服务站职工月度考核、镇动物防疫站季度考核和市站市所半年度考核，考核结果与财政补贴资金的发放挂钩。制定动物防疫服务的绩效考核奖励资金管理办法，规范奖励资金发放。

二是区域站（分所）公益性服务模式。在全省兽医管理体制改革工作中，针对畜禽养殖规模化程度提高，乡镇畜牧兽医站人员编制受限，兽医工作逐步测重监管，江苏省积极鼓励各地探索区域性乡镇畜牧兽医站建设工作。灌南、金湖、句容等整合建立了区域性乡镇畜牧兽医站，截至目前，区域站均管理规范、运行良好，为适应现代畜牧业发展探索了一条新路。

灌南县2005年撤销原14个乡镇畜牧水产站，成立了5个区域性的乡镇动物防疫检疫所，每站编制数6至15个不等，总编制数50个，为县海洋与渔业局下属事业单位，财政全额拨款，正股级建制。

句容市于2012年进行乡镇兽医管理体制改革，将原有的11个乡镇（管委会）畜牧兽医站调整为6个区域（中心）站，核定全市基层畜牧兽医站编制人数60人，目前在编在岗37人、长期聘用人员22人，经费渠道为财政全额拨款。

区域站优势主要表现为技术人员、诊疗和检测设备等畜牧兽医资源得到有效整合，兽医人员县、乡两级统配统用，通过绩效考核管理，工作力量得以充分发挥，人员管理进一步紧密，逐步建成一支“富有激情、奋发有为、凝心聚力”的工作体系，工作成效显著提高，畜牧兽医队伍形象和社会认同度明显提升。

三是动物防疫风险评估模式。江苏省鼓励各地针对疫病防控需要和畜牧业发展特点，积极开展动物防疫风险评估工作，科学分析畜禽规模养殖场重大动物疫病的发生风险，指导规模养殖场掌握疫病防控关键环节和措施。泰州、淮安、南京进行了有益探索，取得一定经验和成效。

泰州市2012年研究制定了《泰州市规模禽场重大动物疫病风险评估模型》和《泰州市规模猪场重大动物疫病风险评估模型》。《评估模型》从场址、场内布局、设施设备、饲养管理及卫生防疫、免疫、疫情发生史等六个方面确定风险因子，根据实际生产情况，将风险因子判定为符合要求、基本符合和不符合。

目前对规模禽场设立了37项风险因子，规模猪场设立了43项风险因子，根据现场评估，综合确定该场重大疫病的高风险、中等风险或低风险的风险级别。全市风险评估活动结合春、秋集中防疫行动进行。根据评估结果，向高风险和中等风险的畜禽养殖场发出预警，提出整改意见，督促指导落实整改措施，努力排除疫情隐患。

淮安市2013年探索建立重大动物疫病防控风险分级管理网上评估系统。通过建立风险量化管理模型，对采集的畜禽规模养殖场重大动物疫病风险要素进行分析评估，评估结果作为对规模养殖场实施针对性防控措施的重要依据。

风险管理评估系统分为规模猪场、规模禽场和规模牛场3个风险模型，将规模场选址、场内布局、设施设备、饲养管理及卫生防疫、免疫、疫情发生史等6个方面作为风险识别一级指标，将影响动物疫病发生最重要的39个要素作为风险识别二级指标。

每个风险识别指标量化成一定分值，并将风险分为低、一般、较高、高4个级别。乡镇畜牧兽医人员对规模场实行“一对一”防疫监管和月月巡查，采集风险管理数据，对每个风险要素打分，并及时将采集的数据录入评估系统。县级动物疫病预防控制机构先行对乡级填报数据进行审核后上报市级汇总，市级动物疫病预防控制机构汇总全市风险评估数据后，通过分析评估，发布重大动物疫病风险评估疫情动态。

评估为较高风险时，县级动物疫病预防控制机构派专人对该场的动物防疫工作，实行“一对一”监管，市级动物疫病预防控制机构定期到规模场督查防疫工作。评估为高风险时，指导对高风险规模场的畜禽实行紧急免疫接种和消毒，对规模场周边3公里范围内的畜禽实行紧急补免和消毒，严格控制规模场调入调出畜禽，县级动物疫病预防控制机构派专人驻场监管，开展流行病学调查，每个月对规模场采样监测。

南京市2015年在全市启动动物疫病防控风险评估及分级响应机制。建立畜禽规模养殖场动物疫病风险评估模型。针对不同畜禽种类，从场址、场内布局、设施设备、饲养管理、卫生防疫、免疫、疫病史等方面分别设置40～55个风险因子，对各参数实施情况测评打分，按得分高低研判风险级别，对高风险级别由市级组织并监督整改，中等以下级别由区级组织并监督整改。市级每半年对辖区全面开展一次风险评估，对发生疑似重大动物疫病的场户及时开展应急评估，拔除疫点，防止扩散。

2.谋求新发展，需要我们不断总结、完善提高、科学引导和积极推进。最近中央下发的《深化农村改革综合性实施方案》中确定的目标任务是：到2020年，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全。当前江苏省动物防疫体制机制开展的有益探索，完全符合中央精神，应该更大胆、更积极地进行探索、总结、提高和推进。

在推进过程中应注重“六个坚持”：一是坚持规划引导。把探索创新动物防疫体制机制工作列入整个农业“十三五”规划，从规划层面加强对基层创新创造的引导。二是坚持政府推动。改革涉及面广，难度不容忽视，需要相应成本，因此，特别需要把探索创新动物防疫体制机制列入深入全省农村综合性改革方案中，以更强的政策力度和行政力度加以推进。三是坚持分类指导。试点工作既要防止懒政，更要防止激进，要坚持实用、适用、因地制宜的原则，允许先行先试，鼓励多种选择，坚决防止一刀切。四是坚持目标考核。只有把探索创新动物防疫体制机制，列入农业年度工作重点任务和目标，明确试点地区、试点要求，通过任务分解、工作分工，才能实现实质性的推进。五是完善基层公共与社会服务保障机制。切实增加公益性服务的财政投入，让购买服务切实可行。六是加强顶层设计。加快法律法规的修改完善，为全面深入推进改革提供法律支持。