“创造性介入”与跨境安全治理

谈谭+陈剑峰

【内容提要】随着中国与周边国家交往日益频繁，各类跨境安全威胁也与日俱增，对中国的周边外交特别是跨境安全治理提出了重大挑战。2011年10月湄公河惨案发生后，中国展开了一系列的后续处理行动，成为通过“创造性介入”实现跨境安全治理的重要尝试。本文重点考察这一案例的国际合法律性问题，即从国际法角度来分析中国对该案件的管辖权、跨境侦查、引渡与审判嫌犯、判决执行等问题。笔者认为，中国此举不仅符合国际法律规范和规则，而且通过跨境安全治理提升了在东南亚地区的影响力。尽管不能高估其普遍意义，但这一跨境安全治理尝试对中国未来的周边跨境安全治理、海外利益和公民保护等仍有着重要的启示。

【关键词】跨境安全治理  湄公河惨案  创造性介入  国际合法性

【作者简介】谈谭，上海政法学院国际事务学院副教授;陈剑峰，上海政法学院国际事务学院教授

【中图分类号】D815.5

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2015）01-0090-14

【DOI编号】10.13851/j.cnki.gjzw201501006

随着中国与周边国家关系的日益紧密，再加上中国与周边国家的边境地区发展程度差距，导致边境地区各类传统和非传统安全威胁与日俱增，跨境安全治理问题逐渐提上议事日程。特别是2011年10月发生的导致13名中国船员遇害的湄公河惨案，更是凸显了跨境安全治理的紧迫性。如何顺应新的形势，以创造性的方法应对新的挑战，是下一阶段中国与周边国家在跨境安全治理上的新任务。湄公河惨案发生后，中国积极推动与老挝、缅甸、泰国迅速开展联合警务执法合作，这不仅标志着中国与周边国家在跨境安全治理方面的重大进展，也标志着中国政府保护境外中国公民安全实践的新突破，更标志着中国在地区性国际执法合作中的新成就，同时也被人们视为中国外交“创造性介入”的典型案例。但也有一些人对中国政府处理该事件的方式和过程是否符合国际法存有疑问。就目前对该事件的研究来看，国内仍严重缺乏从国际法角度全面分析中国政府对该事件后续处理的深入研究。 为解疑释惑，本文将就此做一尝试，并将进一步分析中国通过“创造性介入”实现有效的跨境安全治理的国际合法律性和国际合法性。

一、湄公河惨案后续处理中的跨境安全治理

2011年10月5日，两艘中国商贸船“华平号”和“玉兴8号”（两船当时悬挂中国、老挝、缅甸、泰国四国国旗）在湄公河老挝段航行时被驾驶两艘武装快艇的匪徒劫持，船上共13名中国船员全部遇害，部分船员尸体被抛入河中。之后，武装匪徒将总计92万颗冰毒（按当时泰国市价估值600万美元）放入两艘船里，驾驶两船和另外四艘小船航行至泰国与老挝交界水域时被泰国军方发现，武装匪徒与泰国军方发生短暂交火后驾四艘小船逃逸，两艘商船被泰国军方截获。这就是震惊中外的湄公河惨案。

惨案发生后，中国、老挝、缅甸、泰国四国迅速联合开展警务执法合作，成为中国跨境安全治理的重要尝试。2011年10月31日，中、老、缅、泰四国代表在北京召开湄公河流域联合执法会议，决定建立四国湄公河流域安全执法合作机制。会后，中国公安部组织联合专案组，随后专案组派出6个工作组分赴老挝、缅甸和泰国。在中国与老挝、缅甸、泰国等国的通力合作下，四国警方开展了大量侦查工作，收集掌握了大量相关证据，案件真相逐渐明朗。证据显示，湄公河惨案的主要嫌疑人是缅甸佤邦武装贩毒集团头目糯康及其同伙，该团伙在湄公河流域曾多次绑架人质和武装劫持商船。2012年4月25日，在中国和老挝、缅甸警方的合作下，糯康等犯罪嫌疑人在老挝境内被抓获。2012年5月10日，老挝政府正式将该案移交给中国方面处理。2012年9月20日，犯罪嫌疑人糯康等六人在云南省昆明市中级人民法院接受审判。2012年11月6日，昆明市中院一审判处被告人糯康、桑康·乍萨、依莱、扎西卡四人死刑，被告人扎波死缓，被告人扎拖波有期徒刑8年，同时判决六名被告人连带赔偿各附带民事诉讼的原告人共计人民币600万元。糯康等六人均不服判决，提出上诉。2012年12月26日，云南省高级人民法院进行二审宣判，裁定驳回上诉、维持原判，并依法报请中国最高人民法院核准对糯康等四人的死刑裁定。2013年2月22日，昆明市中院收到最高人民法院关于糯康等四名被告人的死刑复核裁定和死刑执行命令。2013年3月1日，糯康等四名被告人在云南昆明被依法注射执行死刑。

湄公河惨案发生后，中国政府对整个事件的处理——首次境外武装执法、审判糯康犯罪集团——被视作中国外交“创造性介入” 特别是通过创造性方法实现有效的跨境安全治理的一个典型事例。然而，国外一些媒体却对事件的处理过程投以疑惑和猜忌的目光。英国《经济学人》发表了一篇题为《金三角：中国法律的威力》的文章认为：“整个事件的处理过程是中国权力延伸至其边界以外的里程碑”。 《纽约时报》也发表题为《中国通过追捕糯康显示地区影响力》的文章评论该事件，其中引用了保罗·钱伯斯（Paul Chambers）的观点：“糯康被捕发出一个信号，即在湄公河流域，任何国家或集团都不能轻慢中国。如今人们都明白中国是湄公河的真正掌控者。”

要化解上述疑虑和误解，有必要从国际法角度考察中国在湄公河惨案后续处理中的跨境安全治理尝试，特别是对中国处理整个事件的全过程进行分析，对为什么糯康等人在中国受审？中国在处理整个事件的过程中是否征得相关国家的同意、认同或接受？是否侵犯相关国家的主权等问题做出回应。

二、以“创造性介入”实现跨境安全治理的国际合法律性

如前所述，中国在湄公河惨案后续处理中的跨境安全治理尝试，被认为是“创造性介入”的典型案例。这种“创造性介入”首先需要具备国际合法律性——即符合国际法规范和规则，然后才可能具备国际合法性。本节主要对湄公河惨案后续处理中的案件管辖权、跨境侦查和引渡嫌犯、审判与判决执行等存在争议的国际法要素加以分析，以探讨中国通过“创造性介入”实现跨境安全治理的国际合法律性。