生态环境的公共治理机制构建

收稿日期：2015-01-25

作者简介：周膺,男，杭州市社会科学院副院长，杭州市社会科学界联合会副主席，浙江大学兼职教授，主要从事中西哲学、社会学和文化史的比较研究;吴晶,女，浙江省社会科学院历史研究所副研究员,主要从事唐宋文学、历史与浙江地域文化研究。

①黄宗智:《中国的“公共领域”与“市民社会”？——国家与社会间的第三领域》,载黄宗智主编:《中国研究的范式问题讨论》,社会科学文献出版社2003年版。

生态环境的公共治理机制构建

周膺1,吴晶2

(1.杭州市社会科学院,杭州 310006; 2.浙江省社会科学院,杭州 310025)

由于有效的治理资源和治理机制一直被搁置,中国的生态环境问题被不可扼制地持续放大,酿造巨大的生态危机。在自由市场机制不健全的条件下,市场主体因生态环境具有外部性一般只是单向度作为环境污染的肇事者存在,而大多不是生态权益的维护者。政府一方面迫于社会压力治理生态环境,另一方面由于有效制度供给不足以及制度适用过程中的选择性与自由裁量,特别是为追求政绩放松生态资源管理乃至直接破坏生态环境,诱发更大程度和更广范围的危机。作为生态被破坏最大受害者的公民或社会是生态环境治理最为根本的动力源,但它的治理功能长期被闭锁。在“政府失灵”与“市场失灵”的局面下,这一动力源的激发成为中国生态环境治理的关键。

一、三个部门的协同与开放生态文明公共论坛

20世纪50年代,汉娜·阿伦特(Hannah Arendt)从古希腊城邦政治思想中提炼出“公共领域”(Public Sphere)概念,并提供了最初的思辨资源和解释构架。公共领域理论的集大成者尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》一书指出,公共领域不能理解为建制,也不能理解为组织,它不具有权能分化、角色分化、成员身份规则等规范结构,是一个关于内容、观点、意见的交往网络。交往之流被一种特定方式加以过滤和综合,成为集束特定议题而成的公共意见或舆论。黄宗智针对中国公民社会发育不全的实际对这种解释进行了修正,并提出了“第三领域”(Third Realm)概念:在国家与社会之间存在着一个第三空间,而国家与社会又都参与其中。它是具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在或价值中立范畴。黄宗智认为,哈贝马斯预设了公共领域的前提是政府与社会的对立,但不能将政府与社会的对立简单化。政府与社会分离是产生公共领域的基础,但并不意味着政府与社会完全没有交集,两者皆可参与到公共领域中,公共领域同时也是二者沟通的桥梁。①

公共治理(Public Governance)或社会治理(Social Governance)是20世纪末期兴起的公共行政改革思潮,它强调改进社会责任的承担方式,主张推行国家与社会合作,推行政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。其权力向度是多元的和相互的,权力主体的共同作用使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动,最终实现“善治”(Good Governance)。玛丽—克劳德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)认为这种“善治”的有效性在于:“(1)公民安全得到保障,法律得到尊重,特别是这一切都需得到司法独立,亦即法制来实现;(2)公共机构正确而公正地管理公共开支,亦即进行有效的行政管理;(3)政治领导人对其行为向人民负责,亦即实行职责和责任制;(4)信息灵通,便于全体公民了解情况,亦即具有政治透明性。”*玛丽—克劳德·斯莫茨:《治理在国际社会中的正确运用》,载《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。在治理策略的梯度结构中,原本社会自治的方略或许是最好的一种方式,只是中国公民社会发展不充分,内部的碎片化和随机性往往令其难以充当有效治理的主体,政府、市场和社会各自固有的缺陷往往遭致治理实践的集体失灵。基于合作主义视野而来的公共性协同共治成为中国社会治理较现实的选择。

根据公共治理原理,生态环境治理的责任主体可分为第一部门(政府主体)、第二部门(市场主体)和第三部门(社会主体)三部分。而就第一部门来说,其内部又分为行政、立法和司法三类主体。第三部门包括居地公民、非居地相关公民、生态资源使用权人、生态资源消费者、绿色组织等志愿者、城乡规划专家、工程技术专家、自然科学和社会科学工作者、媒体、律师等。从三大部门来说,第二部门市场主体即企业是生态环境破坏的直接主体。企业一般只是在其利益受到他方侵害时构成生态环境保护的拥护人,如清洁工厂对污染的邻避,企业主受到污染侵害提出保护要求。在这种意义上,企业和企业主事实上也成为第三部门的分子。第三部门中的生态资源使用权人、生态资源消费者、居地公民、非居地相关公民也可能是肇事者,但其肇事规模和危害性一般不如第二部门。由于它们是生态环境破坏的直接受害者,所以在通常情况下是生态环境保护最大的拥护者和最有力的监督者。第一部门既是生态环境保护的执行人和强制权力的赋有者,同时也可能因追求政绩或权力寻租成为生态环境破坏的间接主体或总根源。立法机关和司法机关既可能为生态保护提供法律保障,也可能因法治理念落后、不作为和权力寻租等原因成为生态破坏的间接肇事者。在传统社会中,上述关系结构中的第一部门拥有最大权力乃至是唯一拥有权力的主体,但其行为具有两重性。第三部门是生态环境保护的直接利益主体,因而是最坚定的拥护者和支持者,但缺乏基本权力。所谓建设生态环境治理中的公共治理机制,关键是为第三部门赋权,形成第三部门与第一部门信息互通、共同协商、监督制约、各尽其责的责任和权力平衡关系。第一部门中的立法机关、司法机关与行政机关保持完全的独立性,并能充分反映第三部门的意见,为第三部门服务。

哈贝马斯《公共领域的结构转型》1990年版序言又指出:“一种新的影响范畴就产生了,即传媒力量。具有操纵力量的传媒影响了公共领域的结构,同时又统领了公共领域。”*尤尔根·哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东译,学林出版社1999年版,第15页。这种媒体公共领域在新媒体领域中形成现代公共论坛,它不再受传统有限传播媒体的限制,而成为能灵活支配资源的主导性实体。公共论坛既是公共领域运行的手段,同时也能动地建构着符合其价值(自由、平等、公正)需求的公共领域。而如果像黄宗智那样引入政府主体,各种生态环境公共治理主体不仅可以借此进行理性交往,形成有价值的理性舆论,而且可以直接参与治理。国家、省、市、县各级都应当建立这种意义上的生态文明公共论坛,如“中国生态论坛”“浙江生态论坛”。生态论坛的技术支撑综合互联网、电视、广播、报纸、期刊、电话等各种新旧媒体。生态论坛的主体包括上述第一、第二、第三部门,它们共同构成公共舆论及其响应处理机制。互联网生态论坛可以由环境保护部门或宣传部门发起,第二、第三部门以及政府各相关部门发布各种信息和意见,执法、司法机构根据这些信息和意见及时查处案件,立法机关按照权限及时调整政策法规。其他媒体可以与互联网生态论坛互动,并发挥各自独特的优势。

二、第三部门的培育与促进生态文化自觉

有效的生态环境公共治理取决于社会主体的确立,并能完全地行使社会监督的权力。社会监督包括公众对生态环境事件的批评、检举、举报、控告、弹劾、申诉、诉讼、依法参加游行集会、建议等。其完善机制包括民意表达机制、社会监督实施机制和社会监督奖惩机制。运行系统包括民意表达—民意收集—展开调查—案件处置等一系列环节。每一环节内部协调,每一环节之间合理衔接。社会监督应当纳入法制轨道,并使之与行政监督、人大监督、司法监督协调发展。马克思曾指出,舆论能够形成另一个法庭——社会舆论的法庭。在当代西方国家,舆论媒体被称为与立法、行政、司法三权并驾齐驱的“第四种权力”,它与利益集团、非执政党、宗教势力等一起被归为“第二决策圈”。

生态环境信息公开是社会监督的基础。自2009年以来,中国环境保护非政府组织公众环境研究中心与美国自然资源保护委员会(NRDC)发布中国城市污染源信息公开指数。从公布的情况来看,总体水平很低,仅宁波在60分以上。主要存在三方面问题:一是企业日常监督管理记录公开数量极有限,且信息不完整;二是依法申请公开不能满足公众维护生态权益的需要;三是企业污染物排放公开制度不完善。信息公开尚未遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则,公众虽然已能申请到一些一般性文件资料,但为科学研究或维护权益等需要获得更详尽的信息却基本不能得到满足。20世纪80年代末期美国率先建立有毒化学物质排放清单(TRI)制度,2000年欧洲联盟建立了更加全面的污染物排放与转移登记制度(PRTR)。之后日本、韩国等也相继确立了类似制度。中国目前没有强制性的企业污染物排放登记和公开制度。

生态环境治理责任主体并非必然是有效治理责任主体,而要通过教育培育。罗马俱乐部提出发动一场人类革命的主张,要求建立“新人道主义”,以确立新的价值和信仰体系。1992年召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》专门提出生态教育问题,标志着生态教育已成为国际共识。教育生态化即将生态学思想、理念和方法融入现代全民教育的全过程。欧洲各国、美国、日本等发达国家对生态教育十分重视,在包括综合性大学在内的所有学校较普遍开设了有关生态教育方面的课程。美国、日本、韩国、巴西和中国的台湾地区还颁布了《环境教育法》。公共论坛是十分有效的生态教育载体。2007年《南方都市报》创办“南都公众论坛”以培育社会理性,可为借鉴。公共知识分子是生态论坛的主导力量。在理性启蒙阶段,他们是公众中的意见领袖;而在公共舆论逐渐形成的时候,又与一般公众融合在一起,朝着共同的方向去推动诉求。可以说,生态论坛就是公共知识分子化的思想和实践论坛。生态论坛中的一切治理解决机制也都应公共知识分子化。所有执法主体都必须成为公共知识分子,才能形成具有社会良心的善治主体。

环境非政府组织(ENGO)是国际社会在生态保护方面的独立力量,其发展水平是衡量一个国家或地区生态保护事业发展水平的重要标志。据不完全统计,中国已有相关社会团体7000多个,民办非企业单位1000多个,共计8000多个。从2007年到2013年增长了40%多。政府应当通过完善ENGO参与生态环境治理的制度建设培育和促进ENGO发展。一是充分赋权,增强其主体性。赋予ENGO充分完整的自主结社权、环境知情权、决策参与权、诉讼救济权。二是破除“怕添乱、惹麻烦”的顾忌,放宽登记管制,全力培育。破除管理和登记政府部门双重管理体制,通过依法管理提高其发展水平和自治能力。三是放宽筹资限制,加大财政支持。建立购买ENGO服务为主体的财政支持体系,通过财政补贴和完善生态保护基金会,加大对捐助者的税收优惠力度,强化对ENGO和生态公益事业的扶持力度。

三、提升生态环境公益诉讼制度

应当通过完善生态保护司法体系的方式提高生态保护司法执法强度以及与社会互动的能动性。贵州省建立省、市、县生态保护法庭、审判庭和生态保护检察局、公安生态保护分局,2013年查办案件1500多件。其中刑事案件700多件,查处职务犯罪140人。在贵州省的创新示范下,全国17个省(市)建立了130个生态保护法庭。2014年最高人民法院也设立环境资源审判庭,并出台《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔2014〕11号)。贵州、江苏、福建等省还相继推行生态法庭、生态审判庭三审合一模式,即将涉及生态环境污染、环境破坏的民事侵权案件、刑事犯罪案件、行政纠纷案件以及非诉案件从传统的审判机制中分离出来,进行集中统一审理。这一经验值得广泛推广。

建立有效的公益诉讼机制是提高生态法治水平的重要基础。中国现行法律对原告资格的限定采取的是直接利害关系原则,即只有利益受到直接损害的主体才有权提起诉讼,这对保护公共利益十分不利。环境利益是公共利益的重要组成部分,其主体是国家和社会,但国家和社会都是抽象的主体,在利益受到损害时不能直接作为原告提起诉讼。因此,当环境利益受到损害时就缺乏代表环境公共利益进行诉讼的适格主体,对环境利益的救济将无法进入诉讼程序。根据约瑟夫·萨克斯(Josegh Sax)的“公共信托理论”,生态公益的享有者是全体公民,因此当其受到损害或有损害之虞时,任何个体,包括公民、法人和社会团体,都有权提起诉讼进行司法救济。美国1970年颁布的《清洁空气法》规定任何人都可以以自己的名义对政府机关、各类社会组织以及个人提起诉讼。此后颁布的《清洁水法》《噪声控制法》等做了同样规定。英国的《污染控制法》也是如此。英国还建立由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。贵州省律师协会则建立生态保护法律专业委员会,环境保护厅组建贵州省生态文明律师服务团。贵州在立案标准上适用“关联性审查”原则,以扩大公益诉讼主体范围。生态保护公益诉讼的预防特征决定了生态保护公益诉讼的提起并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断有损害之虞就可以提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。现行法律规定生态保护行政公益诉讼范围仅包括行政机关的具体行政行为,而行政机关的抽象行政行为也应该纳入生态保护公益诉讼范围。《环境保护法》规定提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为3年,而环境侵害是多种因素经过长时间的复合累积后逐渐形成和扩大的,其自实施侵害行为之时起至损害发生一般要经历相当长的时间。只有规定较长的时效期间,才能有效保护受害人的合法权益。生态保护公益诉讼案件的特殊性决定其诉讼费用的高昂非一般公民或组织所能承受,因而一些国家在生态保护公益诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则,并建立了相应的保障和奖励机制。

四、健全环境影响评价制度

20世纪80年代英美学者针对项目环境影响评价(EIA)的缺陷提出战略环境影响评价(SEA)概念。SEA是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用,即“对一项政策、计划或规划及其替代方案的环境影响进行正式的、系统的、综合的评价过程,还包括就评价的结论准备一份书面报告,并将评价结论应用于由政府负责的决策中”*Therivel Riki, Wilson Elizabeth, Thompson Steward et al., Strategic Environmental Assessment, London: Earthscan Publication Ltd.,1992,pp.19-20.。亦即对政府的抽象行政行为即政策(Policy)、规划(Plan)和计划(Program)的PPPs环境影响评价。SEA相较于EIA具有明显优势:(1)EIA评价的是微观对象,SEA评价的是宏观对象,控制面更广,战略性指导性更强。(2)EIA是对既成项目的控制,SEA则对发展决策起决定作用,可以从源头上控制和预防环境问题发生。(3)EIA是对单一项目的环境影响评价,SEA则能充分考虑多个项目的累积影响,环境影响评价更加全面深入。(4)EIA只对项目的环境影响提出减缓或治理措施,无法推行替代方案。SEA则可以防止缺陷项目进入招商或立项程序,并可以引入替代方案。(5)EIA是单一的政府或市场行为,SEA则有公民参与机制,评价结果更加客观公正。在中国目前的现实中,EIA基本上不能否定既定的项目,形同虚设,引入SEA非常必要。目前世界上有近40个国家将SEA纳入法律体系。其中美国最早,且制度相对成熟。在借鉴美国实践经验的基础上,加拿大、荷兰、丹麦以及中国香港和台湾地区都相继建立了SEA法律制度。

就中国的国情而言,政策战略环境影响评价尤为迫切。中国的决策形式可大体分为战略、法规、规划和政策四种。由于法制不健全,决策主要由政策决定。而由于制订程序不规范,政策不仅不科学,而且极为混乱。从长远来看,按照法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求,政策必须纳入法制规范。而环境政策的科学化、法制化都必须进行环境政策战略环境影响评价。可先从规范性文件和规章入手,逐步向重点产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、普通法律、国家战略等高层次决策推进。

应坚持利益相关者主体原则,向社会公开城市规划和工程设计方案以及环境影响评价研究报告,广泛征询民意。《环境保护法》和2013年环境保护部办公厅颁发的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》(试行)有关环境影响评价研究报告全文公开的要求虽然在一定程度上得到执行,但公示时间仅按规定时间的下限限于10天,而且一般都在受众最小的媒体公示。已公开的也不能辅之以社区会议等公众参与流程,经常出现公众不知道环境影响评价研究报告公示而公示期已结束的情况。没有一个城市的重大项目环境影响评价听证会通过电视或网络进行直播。因而事实上无公众参与。环境影响评价研究报告话语权往往遭到业主和地方政府的双重挤压,存在刻意隐瞒事实和造假的情况,环境影响评价的真实性、客观性和科学性以及环境影响评价机构的公信力普遍受到质疑。应当充分利用生态论坛平台较大程度地改变这种现状。

建立城市规划和建筑设计方案以及环境影响评价的形式审查和信任管理制度。目前的审查被定义为“实质审查”,即只要获得审批,方案就应被认定为是合法、科学的。甚至评审中提出的意见也可以不修改、不落实。编制方和评审专家对未来发生的问题则可以不负责任。应当将实质审查改变为“形式审查”,即只将方案通过审查作为一个必要的程序,而非其全部完成。在审查基础上落实后续环节,实行责任倒查,追究编制方和评审专家的终身责任。同时还应当建立建成区(物)运行生态综合评价和运行方案优化制度。这方面既可以组织专家评议,也应当通过公共论坛组织公众评议。行政管理部门应当及时督促方案编制方、业主修正改进。有重大设计缺陷的追究编制方和评审专家的责任。