美古关系破冰的时机与成本

李峥

经历中期选举惨败后，奥巴马并未灰心丧气，反而在内政、外交上更为大胆主动。2014年12月17日，美国古巴双方宣布启动关系正常化进程，让全世界的外交观察家们惊诧不已。外界开始猜测美古关系破冰是否为一个重要信号，标志着美国正运筹与传统敌对国家改善关系。奥巴马在其第二任期时打出古巴牌，确实是恰逢其时，但这也可能阻碍其获得更多外交遗产。

美古关系破冰是奥巴马在中期选举后一系列内外组合拳的其中一环，其根本目的是扭转执政不力形象，铸造政治遗产。美国媒体认为，中期选举是对奥巴马执政的一次“反向民调”，其结果充分显示美国民众并不买账“消极、谨慎”的“奥巴马主义”。不过，中期选举大败也让奥巴马丢掉了心理包袱，增强了他在任期最后两年留下历史印记的决心。美国媒体认为，推动美古关系破冰不仅是一项外交成就，也将在内政领域为奥巴马加分。一方面，美古关系破冰将帮助奥巴马赢得更多民意支持。另一方面，美古关系破冰也分散了共和党的注意力，帮助奥巴马夺取了府会斗争的主动权。

奥巴马在古巴问题上的一手牌打得漂亮。但在当前美国政治氛围下，一手好牌或一次漂亮的轰动演出并不一定能够成为一项众人称道的政治遗产。击毙本·拉登事件就是先例，奥巴马虽然在这次外交突袭中获得完胜，“伊斯兰国”暗自做大却打消了美国民众对奥巴马反恐效果的好感。美古关系虽然破冰，但其前景发展可能并不像奥巴马本人估计的那样乐观，而且奥巴马很可能将在这一并不关键的问题上花费大量政治成本。

首先，美古关系仍然存在很大不确定性，关系正常化很难速成。一方面，美国国内对古巴的制裁法案是两国关系正常化的最大障碍，废除这些歧视性法案是古巴寻求与美国改善关系的主要诉求。然而，在共和党控制国会两院的情况下，民主党和奥巴马既无能力使废除相关法案提上议事日程，也几乎无法使其在国会通过。为保证两国关系正常化的进程延续，奥巴马可能被迫将采用行政命令的强制手段来放宽对古巴经济制裁。而这将在国会引发激烈反弹，国会可能会提出新的制裁法案加以反制。另一方面，美国希望改变古巴政权“成色”的根本目标没有发生根本变化，美国政府在其声明中也强调是通过接触“促进古巴政治开放”。古巴领导层也将此看在眼里，记在心上，一旦两国接触增加，古巴对美国的防范和猜疑反而会不断增加。

其次，美古关系进展将牵扯美国的外交重心，使美国外交决策部门陷入更严重的“超负荷”状态。从美国媒体透露的两国秘密接触过程看，奥巴马的国家安全团队仍然是两国秘密谈判的主力军，国务院等外交执行部门介入较少。副国安顾问本杰明·罗斯亲自领衔这一任务。过去两年内，罗斯与古巴方面的代表先后在海外进行了不少于九次秘密接触，每次都耗时数日。奥巴马政府前任国防部长帕内塔和盖茨在其自传中表示，奥巴马的安全决策过于依赖国安会工作人员和“顾问小圈子”。上述部门不断扩权，甚至还从国务院、国防部中抢来一些实际操作的事务，早已不堪重负。在乌克兰危机仍在持续、美国“亚太再平衡”战略进入攻坚期、打击“伊斯兰国”军事行动扩大、即将从阿富汗撤军的关键期，很难想象国安会还想给自己增加工作量。“超负荷”运转的美国外交与安全决策很可能出现疏漏，进而加深民众对奥巴马缺乏应变能力的负面观感。

最后，奥巴马恐难继续使用秘密外交这一奇谋。美国媒体指出，奥巴马近些年来的外交成就多源于秘密外交渠道，如伊核谈判恢复、与中国签订减排协议和此次美古破冰，甚至“跨太平洋伙伴关系协定”也是通过秘密渠道进行磋商。这些成果有共同之处，一是符合美国长远国家利益;二是在美国国内争议较大，伤及部分人的利益或者有违其政治信念。如果这些外交行动公开进行，势必会因美国国内舆论无法推进，甚至引发对象国的民意反弹。然而，秘密外交并不是万能的。一来美国媒体高度发达且无所顾忌，其敏锐度和手段甚至不亚于一些专业情报机构。此次美古破冰后，美国媒体已初步总结出美国开展秘密外交的套路，使奥巴马团队继续“蒙蔽”媒体推行秘密外交的难度显著增加。二来秘密外交并不是美国外交理念的“主旋律”。美国立国时就将欧洲的“密室政治”作为负面典型，威尔逊总统在全球率先提出废除秘密外交。自从媒体曝出奥巴马通过秘密渠道与伊朗接触后，国会对于秘密外交的批评就不断增加。三来秘密外交取得的成果需要更长时间才能被美国社会接受。由于秘密外交缺少国会参与，其结果并不具有充分的“合法性”和民意基础。国会审查相关行动时会更加谨慎，甚至可能要求美国政府推倒重来。

（作者为中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员）