试论建立有效的卫生监督保障机制——山西省运城市2006与2013年度卫生监督机构卫生费用比较

●武文静

2005—2006年，卫生部先后颁布实施了《关于卫生监督体系建设的若干规定》①、《卫生监督机构建设指导意见》②、《卫生监督体系建设实施意见》③，对卫生监督体系建设做了明确要求。2006年，随着卫生部在原卫生执法监督司的基础上组建了卫生部卫生监督局之后，全国各省、市、县各级卫生监督机构完成了组建。2013年1月，卫生部关于印发“2013年卫生工作要点的通知”，明确要求规范卫生监督协管服务运行机制，将卫生监督协管服务的覆盖率扩大到90%以上。至此，从中央到县四级、覆盖农村地区的卫生监督体系框架基本形成,卫生监督体系建设进入了一个前所未有的阶段。在卫生监督体系建设工作中，经费保障无疑具有举足轻重的地位。为了总结经验，发现问题，以探求山西省运城市各级卫生监督机构卫生监督费用及结构，筹资途径、总量预期值等，我们于2006年12月和2013年12月两次组织对全市卫生监督体系建设情况进行了调查，现将卫生监督机构卫生费用情况总结如下。

一、运城市卫生监督机构卫生费用情况

1.卫生监督总费用及其构成。2006年，全市各级卫生监督机构人均总费用为2.21万元，其中财政投入为0.93万元，财政投入占总费用42.1%。已完成改制的12家监督机构人均总费用为1.96万元，其中财政投入1.19万元，占60.6%，略高于全市。财政完全保障人员工资的仅2家，均没有保障业务经费。工资总额占卫生总费用的比例达58.5%，还有2家机构没有足额发放人员工资。

2013年全市各级卫生监督机构人均总费用为4.64万元，其中财政投入为3.8万元，占总费用82%。全市13家卫生监督机构人员工资得到了财政保障，1家人员工资得不到财政保障。有8家人员工资占财政投入的90%以上，5家财政仅拨付人员工资，无任何业务经费，工资总额占卫生总费用的比例达76.9%。

卫生监督总费用的另一部分来自于卫生监督收费，包括：现场监测与评价、体检、培训等三部分，另外少数地区还有罚没款返还。

2.用途与构成。卫生监督总费用主要用于人员工资支出、事业支出（包含办公、交通、燃油、人员差旅、水电暖等）、专项工作支出、培训支出和卫生协管工作支出等。由于地方财政投入不足，总费用水平不高，工作经费普遍短缺，并且各县市的情况也不同，全市卫生监督人员收入水平不高。

3.卫生监督人均总费用预期值。通过对各级卫生监督机构人员的调查汇总、监督机构领导的深入访谈，以2006年水平估算，月平均期望收入中位数为1900元，开展各项工作人均业务经费的中位数为1.7万元，两项合计，年人均卫生总费用预期值为4.0万元。

到2013年，由于全国事业单位全部实行岗位设置和绩效考核工资，相应地各项费用水平有所提高，人均期望月收入中位数为4000元，业务经费人均为3.5万元，两项合计，年人均卫生总费用预期值为8.3万元。

二、存在问题

1.卫生监督机构财政保障不足。据调查，2013年运城市14家卫生监督机构人均总费用为4.64万元，其中人均财政投入3.8万元，占总费用82%,而人员工资占财政投入的93.7%，工资总额占总费用的比例达76.9.%，财政投入业务经费人均仅0.24万元，占总费用5.1%；人均事业收费收入0.54万元，占总费用的12%；罚没返还、专项等其他收入人均0.29万元，占总费用的6%；人员工资基本得到了保证，但5家没有业务经费。用于业务工作的经费实在紧张，包括培训、设备投入等进一步改善工作经费几乎谈不到。从经费来源上看，行政事业性收费一直是很重要的组成部分，卫生监督机构承担的是行政执法职能，应当由政府财政给予人员经费和工作经费保障；从经费形式上看，2011年运城市市属事业单位全面开始分类改革进程，卫生监督所划为公益一类，即具有行政职能的事业单位，运城全市各级卫生监督机构均是事业编制，当地财政按事业单位管理和补偿经费，人员经费、公务费、专业工作经费都无法保证。

2.卫生监督员数量不足，人员收入水平不高。按照《卫生监督机构绩效考核实施意见》④要求,“市级：常住人口在500万以上的不少于100人，县级：不少于常住人口的1人/万人，最低不少于15人。”目前，运城市卫生监督人员总数不足，山区县人员短缺尤为突出。据调查，运城市2013年人口为520万人，有卫生监督员275人，每万人口卫生监督员数为0.53名，市级监督员35人；最低的平陆县，全县仅14名监督人员，每万人口卫生监督员数仅为0.35名。主要原因：一是根据2010年12月中编办将食品和化妆品卫生监督职能划转至食品药品监督管理局，原从事食品和化妆品卫生监督人员随之划转流失；二是由于卫生监督机构人事制度改革不彻底、不到位，人员老化、更新不足、自然减员现象普遍存在；三是卫生监督机构因人员整体不足，部分县市招录公益岗人员以弥补人员短缺现象，但财政无经费补助和卫生监督执法经费，新招录人员收入得不到保障而造成流失。其必将导致工作量负荷加大，从而使卫生监督覆盖率低、工作质量不能保证，监督频次减少等现象。

3.卫生监督执法装备不足。从运城市卫生监督机构情况来看，运城市平均每个卫生监督机构拥有执法车辆3.71辆，万元以上设备5.14台，全市共有执法取证设备96台，各类快速检测设备59台（套），市级现有的快速检测设备相当于《卫生监督体系建设指导意见》规定配置标准的45%，县级离规定配置标准相差更大，其中3家机构无快速检测设备。而且这些设备大多是2005年国债项目装备的，迄今没有更新，设备老化，消耗、维护费用巨大。卫生监督执法装备不足，检验监测器材设备陈旧落后，现场快速检测设备短缺严重，难以实现快速、准确、全面的监督监测目标，严重影响卫生监督执法的公正性。

4.卫生监督工作开展不到位。法律法规及地方政府要求县级监督机构在卫生行政许可、卫生监督检查、卫生监测和评价、突发公共卫生事件处置、投诉举报处理、案件查处、监督信息管理、法制宣传教育、卫生监督稽查、监督队伍培训和管理等10个方面承担270项职责，市监督所承担除上述10个方面外增加了重大活动保障共11个方面350个项目。而目前县级监督机构能够开展的仅达54.8%，市卫生监督所能够开展的项目比例为61.3%，究其原因主要是经费不足，设备短缺，技术手段落后达不到要求等致使工作不能全面顺利开展。

三、讨论与建议

1.完善财政保障，提高一线卫生监督人员的收入水平，稳定队伍。2006年全市各级财政保障卫生监督总费用的比例仅42.1%，财政保障工资的比例不高，财政保障在编制人员基本工资比例不足50%的监督机构有4家，最低的仅31.4%。到2013年，全市卫生监督机构人员工资全部得到了财政保障，全市卫生监督人员人均年收入为3.2万元，低于当地非私营单位人员平均工资水平（2013年运城3.44万元；全省4.64万元）⑤。人员老化、数量严重不足、新招聘人员工资得不得保证、工作繁重、责任大和收入水平不高是队伍不稳定的原因之一，从调查情况看，由于个人的原因调离卫生监督岗位的时有发生，某县在卫生监督机构组建完成后，原从事卫生监督工作的仅5人，占人员总数不足20%。卫生监督工作必然受到较大的影响。进一步对部分卫生行政部门和监督机构领导进行深入访谈发现，财政保障不力，没有经费，没有设备，没有房屋，很大程度影响了改革的进程和卫生监督机构的正常运转。

2.加大财政投入，保障经费落实。根据调查，运城市卫生监督体系建设面临的问题中排在最前面的是经费保障和体制不畅。卫生监督工作的重要性越来越高，2013年有五项工作列入省政府目标责任考核内容，七项工作列入市政府目标责任考核内容，还有19种卫生监督法定报表需按时填报，经费匮乏已制约了卫生监督工作的正常开展。

因财政对卫生监督的投入不足，卫生监督机构为开展工作，不得不靠有偿服务等收费来弥补工作经费的不足，造成了能收费的工作抢着干，不收费或难收费的工作没人干和不求质量、不谋发展的不良现象。此举违背了卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫生执法的公正性和严肃性。⑥

财政对卫生监督投入不够，人员不足、结构不合理，办公设备、快速检测设备老化落后，执法车辆短缺问题，严重影响了卫生监督机构工作的正常开展。卫生监督作为公共卫生事业的重要组成部分，属于典型公共产品，卫生监督体系建设是公共卫生体系建设的重要组成部分，是公共卫生服务的重要内容，政府是卫生监督体系建设的责任主体，应完全承担筹资职能，落实《关于卫生事业补助政策的意见》等文件，提高卫生监督等公共卫生资源配置的比例，保障卫生监督经费。

3.建立经费保障机制，确保运行顺畅。按照卫生部39号令二十五条的要求，“各级卫生监督机构履行卫生监督管理职责所需经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出，按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》⑦规定，由同级政府预算根据需要合理安排，保证其履行职责的必要经费。”《卫生监督机构绩效考核保障指标》用了近三分之一的分值对此进行了明确要求，并且设置了两个关键项目，分别是人员经费和卫生执法等专项经费列入财政预算。现有的卫生监督工作的经费筹措途径应该彻底改变，靠执法创收、以收费和罚款养人的传统做法已不能合法存在。按照有关政策要求建立起有效的经费保障机制，理顺工作程序，确保运行顺畅，使卫生监督工作实现可持续发展。

总之，卫生监督机构作为各级人民政府卫生行政部门行使卫生监督执法职能的执行机构，依法在公共卫生、医疗保健领域开展综合性卫生监督执法工作，是政府履行管理卫生事务的职能的重要体现，是深化医疗体制改革的重要组成部分，各级政府应当加强领导，统筹规划，在整合现有卫生资源的基础上，加大投入，建立职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的卫生监督体系，为维护辖区人民身体健康、保护经济建设和构建和谐社会发挥应有的作用。

注释：

①卫生部令39号.关于卫生监督体系建设的若干规定，2005.1.5

②卫生部.卫生监督机构建设指导意见（卫监督发[2005]76号），2005.3

③卫生部.卫生监督体系建设实施意见（卫监督发[2006]223号），2006年6月

④卫生部.卫生监督机构绩效考核实施意见（卫办监督发[2011]55号），2011.8

⑤山西统计信息网.http://www.stats-sxgov.cn/

⑥石滨，杜昌琦.卫生监督面对市场经济的困惑.中国卫生事业管理，2003（6）：327

⑦财政部、国家计委、卫生部.关于卫生事业补助政策的意见（财社 [2000]17号），2000.7.10

[1]武文静.浅论卫生监督体系建设.经营管理者，2014（4）：284

[2]樊贵宏，张炜，武文静.运城市2004与2006年卫生监督机构基本情况比较.中国公共卫生管理,2008（1）:92